Экспертов приглашали в Петербург регулярно. Однако участие экспертов в законотворческом процессе было сравнительно скромным. В. И. Гурко вспоминал случай в 1900 г., когда представители городского самоуправления наиболее значимых приморских городов были экспертами при рассмотрении положения о портовых сборах. Причем им дали высказаться в самом начале заседания. После этого они были выведены из зала. Обсуждение вопроса продолжалось без них.
Изредка приглашение экспертов способствовало пополнению штата государственных служащих. Пожалуй, самый яркий пример – карьера А. Д. Пазухина, который, будучи алатырским уездным предводителем дворянства, был приглашен в качестве эксперта в Кахановскую комиссию. Там он обратил на себя внимание Д. А. Толстого и скоро стал его ближайшим сотрудником.
Несмотря на постоянное участие общественных деятелей или представителей местной администрации в разработке законодательных решений, правительство не спешило вывести институт общественной экспертизы на новый уровень, например сделать ее обязательной, привлечь широкий круг специалистов, учредить для этого постоянно действующие совещания или комиссии. Ведь многим виделся в этом первый шаг к политической реформе.
Впрочем, ее необходимость мало кем ставилась под сомнение. Как это ни парадоксально, бюрократия привыкла не доверять бюрократии и рассчитывала на общественных деятелей, с их опытом и знанием положения дел на местах. Земцев и городских деятелей часто приглашали в Министерство внутренних дел, промышленников – в Министерство финансов. Последнее, лишь заручившись поддержкой предпринимателей и как будто с их подачи, смогло внести законопроекты, регулировавшие рабочий вопрос. Позиция промышленников – важный козырь Витте в противостоянии с многочисленными противниками таких мер. Об участии экспертов в законотворчестве заговорили громче в преддверии первой революции, когда кризисные явления все чаще давали о себе знать.
14 января 1902 г. на Министерство внутренних дел была возложена обязанность пересмотреть законодательство, регламентировавшее жизнь крестьянства. С. Ю. Витте не собирался выпускать это дело из своих рук, и 23 января 1902 г. уже под председательством Витте было образовано сельскохозяйственное совещание, получившее характер надведомственного учреждения. Министр финансов рассчитывал быстро разрешить вопросы, волновавшие сельскую Россию и, конечно, мог опередить МВД во главе с его руководителем – Сипягиным. Однако случилось непредвиденное: Сипягин был убит. Новый министр – Плеве – был настроен решительнее и делиться сферой своих прерогатив с министром финансов не собирался. Желая сохранить инициативу в своих руках, Витте перевел работу своего совещания на новый уровень, инициировав создание местных сельскохозяйственных комитетов. Причем, к удивлению многих, им была предоставлена возможность коснуться «вопросов общего правопорядка и общего управления, поскольку таковые отражаются на сельском хозяйстве и местной жизни вообще».
Этот подход обеспечивал Витте стратегическое преимущество. Во-первых, комитеты могли рассматривать самый широкий круг вопросов. Эти же проблемы выносились и на итоговое петербургское совещание под председательством Витте, который только и имел право снимать их с обсуждения. Во-вторых, проект, впоследствии подготовленный Министерством внутренних дел, также должен был быть обсужден «на местах». Он должен был поступить к тем же самым лицам, которые уже обсудили, в сущности, те же вопросы, но в сельскохозяйственных совещаниях. Таким образом Витте с неизбежностью опережал своего конкурента. Наконец, министр финансов рассчитывал обрести популярность в земских кругах и прикладывал к этому определенные усилия.
Однако во время работы местных комитетов петербургское совещание должно было сделать паузу. У Витте возникло вполне оправданное опасение, что Плеве и его сотрудники могли всех опередить. Дабы этого не случилось, Витте настоял на учреждении межведомственного совещания при Крестьянском поземельном банке, которое должно было определить линию поведения банка по продаже крестьянам земли. Естественно, эта коллегия должна была обсудить самый широкий круг вопросов. Плеве никак не мог помешать осуществлению этого замысла. Витте же допустил серьезный просчет, пригласив в качестве председателя А. Д. Оболенского, под руководством которого сложно было прийти к каким-либо конкретным суждениям.
Убийство Сипягина
Плеве старался не отставать от Витте, привлекая представителей местного самоуправления к обсуждению инициатив собственного ведомства. Так, при подготовке новых законоположений о крестьянстве в 1903–1904 гг. к их обсуждению привлекались особые губернские совещания, в значительной своей части составленные из земцев.
Эксперты приглашались не только министрами, но и сановниками, заседавшими в Государственном совете. В начале XX столетия некоторые его члены, интересовавшиеся экономическими вопросами, собирались на особые «экономические» обеды. Обычно они происходили раз в месяц в отдельном зале ресторана Донона. У этого неформального объединения был свой секретарь Я. Н. Ростовцев. На заседание кружка приглашались представители общественности (например, профессор Л. В. Ходский). Частым докладчиком был П. Х. Шванебах. В данном случае и экспертов, и представителей сановного мира объединяло неприятие финансовой политики С. Ю. Витте.
Это частный случай конкуренции в борьбе за экспертов, которая разворачивалась между различными бюрократическими группами. Знание – это власть, в особенности тогда, когда чувствовалась его явная нехватка. В этой связи поддержка той или иной инициативы экспертным сообществом могла стать козырем в межведомственной борьбе. Помимо этого, борьба за экспертов нередко оборачивалась сражением за популярность в общественном мнении, которое также могло стать полезным рычагом влияния на оппонентов. Но в этом отношении ключевую роль, пожалуй, играла пресса, которая худо-бедно и тогда осуществляла связь между властью и обществом.
Пресса и власть
В России пресса не была четвертой властью. Таковы были правила игры в стране, где политические вопросы публично не обсуждались. Из этого, однако, не следует, что периодические издания вовсе не оказывали влияние на власти предержащие.
Вес печатного слова не мог измеряться тиражом, который чаще всего не был велик. Круг читателей газеты или журнала – это «общество», имея в виду не всю совокупность подданных Российской империи, а лишь ее «образованное меньшинство». По сведениям на 1867–1868 гг., грамотных среди рекрутов было 9–10 % (в Московской губернии – около 20 %). К 1879 г. грамотных в Петербурге было более 55 % (62 % мужчин и 46,4 % женщин), а всего в стране – чуть более 6 %. К концу века грамотных в России – более 21 %. Однако не все умевшие читать и писать могли быть однозначно приписаны к обществу – хотя бы потому, что «грамотными» были и выпускники университетов, и едва умевшие подписываться «сельские обыватели». Изучая общество в России, вероятно, следует учитывать и другие критерии, помимо наличия элементарного образования, например род деятельности представителей читающего меньшинства. К 1881 г. в Петербурге 5,2 % населения столицы так или иначе получало доход на государственной службе, и столько же – 5,2 % – принадлежало к свободным профессиям.
