Кирилл Разумовский восстал против этих таможенных реформ и попытался избавить от них Украину: там процветала торговля с Польшей, и благодаря дорожным поборам «его» казаки первыми снимали с нее сливки. Елизавета горячо встала на сторону гетмана. Но Петр Шувалов в который раз одержал верх над противником: на юге и юго-западе империи ввели те же налоговые правила, что и в прочих губерниях. Лишь прибалтийские губернии были избавлены от этих новшеств: они продолжали импортировать товары (но только те, что приобретались для потребления внутри их границ) согласно привычным тарифам. Вопреки утверждениям недоброжелателей министр, ведавший экономикой, отстоял новые законы не затем, чтобы они в первую очередь послужили к его личной выгоде: он повысил налог на экспорт железа и меди, будучи сам основным их экспортером.
В 1757 году Шувалов замыслил еще один законопроект: установить твердую таксу пошлин на вывоз российских товаров в соответствии с той, по которой взимаются налоги при ввозе в страну продукции заграничного происхождения
. Налоговая политика Шувалова принесла плоды: с 1753 но 1762 год ему удалось сильно повысить доходы казны, которые с 1 111 919 поднялись в среднем до 2 451 689 рублей; а торговый оборот внутри страны вырос за два десятилетия (1741–1761) с 8 135 507 до 16 905 071 рубля.
Сверх того Петр Шувалов возвратил к жизни один забытый проект времен Анны Иоанновны. В первые годы царствования Елизаветы роль банкира, обеспечивающего потребности русского двора, играл британский консул, Бестужев слыл одним из его самых постоянных клиентов. Чтобы положить конец этой опасной для государства коррупции, Шувалов в 1754 году предложил основать два банка. Один предназначался для знати обеих столиц, его первоначальный капитал составлял 750 000 рублей, ссуды он выдавал под 6%. Другой служил для нужд петербургского купечества. Сенат контролировал его деятельность, а ссуды он выдавал от 500 до 50 000 рублей. Если возникала необходимость в дополнительной ссуде, ее размер не мог превышать 50 000 и выдана она могла быть только с позволения императрицы
. Расплата должна была производиться в пределах года. Под нажимом дворянства этот срок мог быть продлен, но с гарантией — например, под залог драгоценностей пли богатой мебели. Помещики могли также отдавать в залог свои земли, ценность которых менялась в зависимости от числа прикрепленных к ним крепостных. При всем том банковская система оставалась ненадежной и ускользала от правительственного контроля; подписи захудалого дворянина хватало, чтобы послужить обеспечением ссуды. Лживые заверения касательно своего состояния редкостью отнюдь не являлись; если такой обман обнаруживался, мошеннику грозила утрата дворянского титула, в связи с чем он рисковал скатиться до положения простого солдата. Императрица в подобных ситуациях проявляла непреклонность и могла санкционировать даже конфискацию имущества
. Все эти административные непорядки побудили Шувалова просить согласия Елизаветы на реформу свода законов.
Министр в присутствии императрицы предложил Сенату не держаться более за систему указов, изданных Петром I, а создать новую, которая была бы ясной и вразумительной. Таким образом, он считал нужным пересмотреть существующий свод законов, увязать его с изменениями, которые нация в своем развитии успела претерпеть с той поры, когда великий царь вводил свои реформы. Поддержка государыни придала этому предложению немалый вес, хотя позволительно предположить, что в глубине души Елизавета была не в таком уж восторге от замысла отменить предначертания ее отца. До сей поры жизнь России регулировалась Соборным уложением — сводом законов, восходивших к 1649 году, которые дополнялись чередой позднейших царских указов, многочисленных сверх меры. Все это было слишком запутано и не обеспечивало потребностей управления государством, стремящимся не отстать от современности.
Петр Великий вслед за своим отцом Алексеем Михайловичем несколько раз пытался дать России свод законов; он создал комиссию из дворян и высокопоставленных военных, поручив вплотную проштудировать законы 1649 года и позднейшие указы. Им было велено управиться за год! В 1718 году государь приказал сенаторам сравнить уложение со шведским кодексом, но его смерть в январе 1725 года положила конец затее. Все монархи, правившие после Петра, лелеяли тот же замысел, но без успеха: их царствования были слишком непродолжительными, да и бесконечные войны потрясали страну, мешая сосредоточиться на законодательной работе
. Шувалов же, как истый прагматик, взял дело в свои руки и для начала принялся изучать состояние права в стране. Разослал по всем губерниям своих агентов для сбора данных. Всем губернаторам и судам было приказано составить донесения о юридических казусах, что рассматривались за время их деятельности. Однако ответы на такие запросы слишком долго заставляли себя ждать. Тогда сенаторы смирились с необходимостью прибегнуть к более традиционному способу: проанализировать тексты старинных законов и дополнения к ним. Через неделю после публикации указа специальная комиссия уже приступила к работе. Ее члены, действия которых подлежали контролю Сената, отбирались исходя из их юридических познаний, но не только: работоспособность также принималась в расчет. В комиссию, помимо прочих, вошли юстиц-коллегии статский советник Юшков, ее вице-президент действительный советник Эмме, статский советник Безобразов, коллежский асессор Ляпунов, профессор Академии наук Штрубе де Пирмонт, автор «Новых разысканий касательно истоков и основ естественного права», опубликованных в 1740 году в Санкт-Петербурге. Первые собрания комиссии состоялись в августе 1754 года, а 23 сентября ее члены принялись за выработку нового свода законов.
Свод законов имел четыре раздела; в первом формулировались общие правовые положения, во втором оговаривались права подданных в зависимости от их общественного статуса, третий касался собственности на движимое и недвижимое имущество, ее раздела (при наследовании, разводе) и присвоения; четвертый посвящался преступности, порядку применения таких наказаний, как пытка и ссылка. Все главы и параграфы сопровождались пояснениями и примерами
. Религиозные вопросы рассматривались отдельно, консультантами по таким материям служили два представителя Синода. Первый и четвертый разделы свода законов, где трактовались вопросы гражданского и уголовного права, были переданы на рассмотрение Сената 10 апреля 1755 года. Они получили одобрение и 25 июля были представлены Елизавете
. Она же их не подписала, несмотря на давление Сената и важность вопроса, которые должны были бы на нее повлиять. Существует много гипотез относительно мотивов ее отказа. По мнению Щербатова, чувствительной государыне претила жестокость некоторых наказаний — она не могла подкрепить такое своей подписью. Другие полагали, что она хотела собрать более представительную ассамблею, чтобы принять или отвергнуть этот свод законов, но в который раз пренебрегла важным делом ради какого-нибудь наряда или мимолетной любовной интрижки. Без сомнения, надобно учесть и влияние се нового фаворита Ивана Шувалова, который, как человек эпохи Просвещения, возможно, находил, что некоторые статьи не отвечают современной законодательной практике. Согласно четвертой версии, Елизавета подверглась нажиму различных придворных группировок и, никого не желая уязвить, решила не придавать законной силы спорному тексту
.
