Tocqueville, Alexis de (1994), Über die Demokratie in Amerika, Stuttgart [рус. изд.: Токвиль, Алексис де (2000), Демократия в Америке, Москва. – Прим. пер.].
Weber, Max (1988), Die Protestantische Ethik und der Geist des Kapitalismus, Tübingen [рус. изд.: Вебер, Макс (2003), Протестантская этика и дух капитализма, Москва. – Прим. пер.].
Wirth, Louis (1974), Urbanität als Lebensform // Herlyn, Ulfert (Hg.), Stadt und Sozialstruktur, München, S. 42–67.
Собственная логика городов: взгляд с точки зрения политологии
Карстен Циммерман
Помимо описания моделей, режимов или институциональных сред муниципального управления компаративный урбанистический анализ должен также выявлять, что в них есть локального.
(Sellers 2005: 436)
1. Введение: собственная логика не означает самостоятельности
Вопрос о том, способны ли города лишь на пассивное приспособление к более мощным федеральным структурам и экономическим процессам или существуют возможности для локального самоуправления, неоднократно стоял в центре научных дискуссий. К их числу относится, например, начавшаяся в середине 80-х годов дискуссия по поводу “обновления политики снизу” (Hesse 1986), которая в последующие годы приобрела новую остроту (Häußermann 1991a; 1991b; Mayer 1991; Wollmann 1991). Возникший на ее основе спор об эволюции муниципальной политики в эпоху постфордизма дает повод и для размышлений на тему собственной логики городов, поскольку, во-первых, растущая конкуренция между городами за привлечение бизнеса привела к складыванию локально специфических стратегий роста, а во-вторых, постфордистский режим “гибкой аккумуляции” выдвигал структурно специфическое требование пространственных – или локально окрашенных – форм регуляции (Mayer 1996; Keil 1998). Вопрос о том, сколько может быть политики на местах и сколько ее желательно, по-прежнему вызывает споры. Понятие собственной логики подразумевает, что города формируют собственные паттерны функционирования и упорядочивания. Это не следует путать с децентрализацией или локальной автономией. И тем не менее получается так, что когда политолог начинает заниматься темой собственной логики, перед ним очень скоро встает вопрос о включенности городов в структуру государства. Поэтому с политологической точки зрения эта тема, возможно, имеет гораздо более фундаментальную природу, ведь все время обнаруживается ее связь с коммунальной самостоятельностью и автономией, а это как нельзя яснее указывает на желательную (в известном смысле) собственную логику решения проблем на местах (Nassmacher/Nassmacher 1999: 12–71). С одной стороны, города должны выполнять значительные административные задачи, поставленные перед ними федеральными и земельными властями, а с другой – в рамках муниципального самоуправления они представляют собой арену автономного демократического формирования политической воли. По этой причине локальная политика постоянно пребывает в силовом поле между эффективной реализацией задач, поставленных внешней инстанцией, – и артикуляцией локальных интересов. В последнее время о муниципальном самоуправлении говорят в основном с целью его защитить, потому что в Германии оно воспринимается как объект угроз с разных сторон (Wollmann 2002) или по крайней мере как объект всяческих реформаторских устремлений, последствия которых одними рассматриваются как укрепление, другими – как ослабление идеи муниципального самоуправления (Holtkamp 2007).
Помимо этих основополагающих вопросов муниципальной автономии в федеративных или унитарных государствах, политологический интерес к теме собственной логики управления городами выражается в поиске объяснений того очевидного факта, что города по-разному решают проблемы, – как в техническом, так и в политическом плане. Здесь в значительной мере институциональные рамочные условия определяют политические процессы. Вместе с тем эмпирические исследования раз за разом показывают многообразие локальных политических моделей, и это – одна из точек, от которых можно отправляться в поисках собственной логики городов. Того, кто задается вопросом о такой логике, в первую очередь интересует, как работает локальная политика в условиях постоянно меняющихся вызовов. Разные города вполне могут сталкиваться с одинаковыми проблемами. Но почему один город в состоянии решить их лучше, быстрее или полнее, чем другой? Какой город чаще создает возможности для прямой демократии, т. е. для непосредственного влияния горожан на принятие решений, и почему? Еще более масштабным, чем вопрос о разном подходе к одинаковым проблемам, является вопрос, почему определенные проблемы в некоторых городах вообще не воспринимаются как проблемы, а либо игнорируются, либо реинтерпретируются как задачи, решаемые в рабочем порядке. Эти вопросы становятся особенно интересны тогда, когда, например, с точки зрения рамочных институциональных условий и финансовых возможностей города между собой одинаковы.
Это не в последнюю очередь методологическая проблема: чем в компаративной урбанистике определяется различие? В качестве ответа можно указать на институты – прежде всего на федеральное и земельное законодательство, – а также на разные констелляции политических партий, разную компетенцию персонала в администрации и многое другое. Однако вопрос о собственной логике городов, лежащий в основе данного сборника, отсылает не к этим факторам, а к другим. Имеет ли значение место? Можно ли объяснение политических изменений или специфических паттернов решения проблем искать в самих городах, абстрагируясь от их включенности в национально-государственные нормативные системы?
Если наряду с классическими факторами политологического анализа допустить и другие, то сразу возникнет вопрос: как можно операционализировать ситуативные или локально-контекстуальные факторы таким образом, чтобы они были способны выдерживать сравнение с другими категориями? Концептуально представляются возможными разные пути: на ум приходят локальные стили в политике, локальные политические культуры и социальные среды, а также зависимость от исторического пути развития.
Данная статья начинается с краткого воспоминания о дискуссии 80 – 90-х гг. по поводу локальной автономии. После обзора основных позиций, представленных в ней, будет предпринята попытка показать на материале нескольких сравнительных исследований, что политологам, занимавшимся локальной политикой, на самом деле всегда была очевидна высокая степень зависимости управленческой деятельности и реализации политических программ от локальных предпосылок. В заключение будет поставлен вопрос о том, какие существуют концептуальные возможности эмпирического изучения собственной логики городов.
Мой подход в данном случае – не совсем политологический; скорее это подход с позиций урбанистики и регионалистики, осведомленной в политологической области и открытой исследовательским интересам социологии, географии и наук о планировании.
2. Обновление политики снизу: новый взгляд
Чтобы определить собственную логику муниципального управления, необходимо классифицировать возможности действия, имеющиеся в локальной политике. Здесь будет уместен небольшой обзор прошлых дискуссий на эту тему, ведь вопрос обсуждался неоднократно и в разных контекстах. Так, в 80-е и в начале 90-х годов разговор о возможностях автономии на локальном уровне был связан с надеждой на обновление политики снизу или с идеей альтернативного ее осуществления снизу (Hesse 1986; Wollmann 1983). Локальная политика считалась экспериментальной площадкой в деле модернизации государства. Тогда это обосновывали тем, что государство частично перестало вмешиваться в некоторые политические области, и это поощряло (или заставляло – в зависимости от точки зрения) города находить собственные решения для локальных проблем – например, в области жилищной политики или политики в отношении занятости (по принципу “голь на выдумки хитра”). К тому же новые социальные движения бросали вызов традиционным моделям локальной политики, а поскольку приходилось решать проблемы, близкие каждому, возникала надежда, что муниципальные органы власти станут более эффективно реагировать на экономические и социальные структурные перемены (кризис социального государства, кризис управляемости – ср. сборники Heinelt/Wollmann 1991; Blanke 1991; Hesse 1986). Все это было обстоятельно описано на примерах из области локальной социальной политики и политики в области занятости (Blanke u.a. 1989). Но обычно изучение этой проблематики было привязано к вопросу о роли, которую могут и должны играть городские органы власти в модернизации государства и изменении общественного распределения задач. При этом говорилось, с одной стороны, что эти органы необходимо реформировать, а с другой – что они с энтузиазмом относятся к реформам и инновациям (Wollmann 1991: 25). В целом можно сказать, что в начале 90-х гг. шла очень острая дискуссия, в которой одни утверждали, что в условиях жестокого бюджетного кризиса и передачи всё большего числа функций на муниципальный уровень у городов не остается вообще никакой свободы действий, а другие – что в этих условиях города, наоборот, прямо-таки вынуждены решать проблемы самостоятельно
[115]. Хойсерман считал, что как с исторической точки зрения, так и с точки зрения финансового положения городов вероятность появления чего-то радикально нового в муниципальной политике невысока (Häußermann 1991a; 1991b).
