Но наш разговор сосредоточен вокруг главного вопроса – как эта реформа повлияла на укрепление или ослабление независимости суда, способствовала она или нет становлению в России верховенства права. И здесь важно подчеркнуть, что основные новации, содержавшиеся в поправках к закону «О статусе судей», внесенных президентом в Думу, были направлены на качественное изменение положения судей в России, резкое снижение гарантий их независимости. Согласно концептуальным основам построения судебной системы верховенство права гарантируется независимостью судей от исполнительной власти, их неприкосновенностью и несменяемостью. Судебная реформа 2001 г. повела наступление по всем этим направлениям.
Самым первым решением Кремля было проведение чистки судейского сообщества: пожизненное назначение судей заменено возрастным пределом – судей, достигших 65 лет, заставили уходить в отставку, сделав введенную поправку нормой обратного действия
[209]. Это позволило Кремлю вывести из состава Верховного суда и Высшего арбитражного суда многих опытных судей, которые играли важную роль в процессе создания судебной системы в 1990-е гг. Кроме того, были «зачищены» составы областных судов, а также смещены со своих позиций многие председатели судов. Неудивительно, что на место уволенных судей приходили более молодые, но абсолютно лояльные президентской администрации, которая стала играть решающую роль в судейских назначениях.
Важным элементом кремлевской стратегии была замена председателей судов – их роль не только не уменьшилась, но, наоборот, полномочия председателей были расширены: они получили право вето на рекомендации квалификационных коллегий, и их слово стало решающим при выборе судей в составы возглавляемых судов по результатам конкурсов. Одной из очевидных целей «зачистки» состава председателей судов было желание Кремля получить судей лояльных только ему, и для этого нужно было покончить с зависимостью судов от региональных властей. До этого времени председатели судов назначались по представлению руководителей ВС и ВАС, но их кандидатуры в обязательном порядке должны были быть предварительно одобрены региональными парламентами. Изменения в законе, отменяющие эту норму, прошли обе палаты парламента без сучка без задоринки, попытки регионов оспорить новации в Конституционном суде не принесли успеха.
После этого обеспечить лояльность председателей судов стало совсем просто: несомненно, каждый начальник (и председатели судов в этом плане не исключение) хочет оставаться в своем кресле как можно дольше. Кремль отчетливо показал, от кого зависит, исполнится или не исполнится такое желание: закон вводил шестилетний срок пребывания на должности председателя суда, но предоставлял президенту возможность переназначения на второй срок. Очевидно, что после этого любой председатель суда, желавший не потерять должность, становился абсолютно лояльным как вышестоящему суду, так и президентской администрации
[210].
Сочетание трехлетнего испытательного срока и отказа от пожизненного назначения судей с одновременным увеличением количества судей в стране позволили Кремлю осуществить фактическую чистку судейского сообщества. К 2012 г. почти 60 % российских судей получили свои полномочия после 2002 г., то есть пройдя через процедуры отбора по новым правилам, ключевую роль в которых играли председатели судов – именно они организовывали конкурсы и представляли отобранного кандидата на утверждение ККС и вышестоящего суда. Внедренная система оценки деятельности судей, в которой ключевыми оказались показатели соблюдения сроков рассмотрения дел и количество решений, отмененных вышестоящими судами, привела к тому, что судьи стали внимательно прислушиваться к мнению представителей вышестоящих судов – принятие решения, не учитывающего рекомендации сверху, с большой степенью вероятности означало отмену приговора в вышестоящем суде и, следовательно, вело к снижению оценки деятельности и судьи, и всего суда, в котором этот судья работает. В результате, рассматривая кандидатов на должность судей, председатели судов отдавали предпочтение сотрудникам, которые проработали в офисе 5–7 лет, хорошо освоили правила работы и продемонстрировали полную лояльность председателю.
«В помощь» председателям судов при отборе кандидатов были выделены ресурсы российских спецслужб, которые таким образом получили возможность влиять на позиции судей. После прохождения судебной реформы 2001 г. через парламент в практику вошло неформальное согласование всех кандидатов (как на стадии первичного назначения на три года, так и при повторном назначении) на должность судьи российскими спецслужбами, которые стали проводить детальное изучение всех сторон их жизни, включая политические взгляды и предпочтения. Кроме пакета документов, кандидатам теперь необходимо получить целый ряд справок из прокуратуры, полиции, службы безопасности и других правоохранительных органов и таким образом пройти процедуру неофициального одобрения своей кандидатуры, прежде чем получить назначение. Плохие взаимоотношения с силовиками могут легко помешать кандидату. Именно на основании таких справок принимается решение о назначении на должность судьи.
Под контроль Кремля
Взяв курс на построение вертикали власти, Кремль не мог допустить, чтобы его решения оспаривались и тем более отменялись кем-то. Предложенный набор шагов был сформулирован таким образом, что независимая позиция судьи и его попытки справедливого разбирательства ставили его под удар административной вертикали, которая стала главным союзником Кремля в борьбе с независимостью судей.
Чтобы Кремль мог получить полный контроль над судьями, в закон была введена норма о решающем голосе президентской администрации в назначении судей. По предложению президента Путина были изменены правила формирования ККС: если раньше в их состав могли входить только судьи, то согласно внесенным поправкам одна треть мест отныне отдавалась представителям общественности, как правило, региональным чиновникам, а одно место в каждой ККС закреплялось за представителем президента. Последнее решение фактически отдавало президентской администрации контроль за принятием решений внутри ККС – все российские судьи хорошо знали, что их карьера зависит от Кремля, и мало кто из них был готов вступать в спор с представителями президента.
И в старой редакции закона решение о назначении судей на должность являлось одним из полномочий президента, который принимал свое решение на основании представления руководителя высшего суда. Однако отказ президента назначить предложенного кандидата должен был мотивироваться, а квалификационная коллегия судей имела право повторного внесения кандидата. Теперь отказ президента становился окончательным, он не должен был мотивироваться
[211], и, самое главное, закон не установил никаких оснований для отрицательного решения президента. То есть решение о назначении судей в России стало ничем не ограниченной функцией президента или, вернее, его администрации, для которой также не было установлено никаких четких норм и критериев, а также сроков для рассмотрения представленных кандидатур, которые могли рассматриваться годами.
