Правовой климат
Но банковский надзор – это не только люди. Это еще и законы, и та правоприменительная практика, которую формируют суды. Это работа правоохранительных органов, которые должны защищать собственность и преследовать преступников. И, к сожалению, с этой стороны никакой серьезной поддержки Банк России не получает. Депутаты Госдумы, не готовые проявлять малейшей самостоятельности при обсуждении законопроектов, запрещающих или ограничивающих конституционные свободы, неизменно стремятся выхолостить формулировки законов, которые дают больше полномочий надзорному блоку ЦБ. Суды с гораздо большей готовностью освобождают от ответственности проворовавшихся менеджеров и собственников банков и дают им возможность пользоваться украденным, нежели поддерживают обманутых клиентов в тех редких случаях, когда правоохранительные органы добросовестно выполняют свою работу.
В такой ситуации перед надзорным блоком стоит непростая задача: с одной стороны, квалификации сотрудников может не хватать, чтобы разобраться в том, что творится в банковских балансах (а зачастую просто нет желания это делать), и вынести адекватное суждение относительно конкретной ситуации; с другой стороны, нужно что-то делать и отчитываться перед начальством об извлеченных уроках. Вот здесь и формируется то, что Греф назвал “ошибочной парадигмой”.
Простой пример. При кредитовании банки часто используют залоги, которые должны защищать их интересы, а точнее интересы вкладчиков банка, во взаимоотношениях с кредиторами. Но банкиры-мошенники давно научились обводить Банк России вокруг пальца и в нужное время возвращать залог кредитору или обменивать его на активы худшего, а то и нулевого качества. Делается это, как правило, когда банк оказывается в тяжелом положении, его менеджеры и собственники думают уже не о судьбе банка, а о своем собственном кошельке. Поскольку квалификации сотрудников ЦБ не всегда хватает для адекватной оценки ситуации, и скорость принятия решений в бюрократической системе не слишком высока, шансы мошенников заработать гораздо выше вероятности того, что их поймают правоохранительные органы и осудят суды. Что может сделать Банк России в ситуации, когда махинации с залогами стали повсеместными? Ну, конечно, воспользоваться традиционным для современной России методом – ограничить и запретить. А поскольку запреты и ограничения в банковском надзоре должны быть одинаковыми для всех, то под них попадает и Сбербанк с его тысячами кредитных операций в день, и банк “Рога и копыта”, штаб-квартира которого находится в тысячах километров от Москвы, но который большинство своих сомнительных операций осуществляет именно в столице. Вот и возникает конфликт. Сбербанку невозможно вести нормальную работу без использования залогов, а Банк России, обжегшись на молоке, дует на воду с такой силой, что готов превратить ее в лед.
Правильный вопрос
Кто прав? Мне кажется, все-таки Греф. Нельзя строить банковский надзор, исходя из презумпции виновности, заведомо зачисляя всех банкиров в жулики. Конечно, с жуликами нужно бороться, но не так, чтобы обычным банкам было невозможно работать. России нужна надежная банковская система, но построить ее в условиях доминирования госбанков, на которые приходится три четверти активов банковской системы, не получится. Точно так же не получится укрепить банковскую систему, если Банк России продолжит выделять сотни миллиардов рублей на санацию банков-банкротов, потому что оживить труп еще никому не удалось.
Поэтому первое, что должен сделать Банк России, – провести с обязательным привлечением независимых экспертов очень тщательную работу над ошибками. Нельзя ответить на вопрос: что делать? даже не задав вопроса: кто виноват?
IV
Пенсионная система
Как управлять госактивами?
2018
Очень часто при обсуждении планов реформ вольно или невольно появляется желание “убить двух зайцев одним махом”. Это связано с тем, что в реальной жизни – а реформы никогда не начинаются с чистого листа – многие проблемы переплетены между собой. Взявшись за одну, понимаешь, что, если связать решение этой проблемы с другой, можно найти более эффективный путь. Этим продиктовано предложение, чтобы госактивы работали на пенсии. Технически это осуществляется как передача всей государственной собственности и средств Фонда национального благосостояния (ФНБ) в управление Пенсионному фонду России (ПФР). Сейчас эти предложения входят в программу Алексея Навального, впервые они появились при подготовке программы партии ПАРНАС в 2010–2011 годах; впрочем, возможно, идея звучала и раньше.
В качестве вводных предпосылок (проблем, которые требуют решения) имеется следующее:
1. Государство в России – собственник колоссального количества активов, которые, за редким исключением, являются непрозрачными и плохо управляются. Хотя еще в “майских указах” 1.0 Путин обещал к 2016 году приватизировать все активы, за исключением естественных монополий, на практике жизнь пошла в прямо противоположном направлении: в руки государства перешли “Башнефть”, Tele2, несколько крупных банков, на наших глазах прямо сейчас туда же уходит Новороссийский порт.
2. Сегодня управление государственными активами в России устроено так, что в большинстве советов директоров заседают либо чиновники, либо их друзья, либо абсолютно лояльные чиновникам (или генеральным директорам компаний) люди. Для кого-то из них эти места представляют собой очень приличную синекуру с вознаграждениями, измеряющимися порой сотнями тысяч долларов. Кому-то членство в советах директоров дает возможность пропихивать решения, выгодные аффилированным компаниям. Кто-то откровенно “отбывает номер”, всегда послушно голосуя за то предложение, которое предлагает менеджмент. За крайне редкими исключениями, члены советов не возражают менеджменту, зато с радостью голосуют согласно полученным правительственным директивам, которые избавляют их от какой-либо ответственности.
3. За последние 15 лет в России было четыре с половиной попытки провести пенсионную реформу (сейчас в тиши кабинетов идет работа над очередной версией), но сегодня пенсионная система не только неустойчива, но и абсолютно непонятна для своих главных адресатов – тех, кому выходить на пенсию через 30–40 лет. Каждый раз над авторами реформы тяготел “минфиновский” подход, который сводился к тому, что дотации ПФР из федерального бюджета должны минимизироваться, но каждый раз очередная, с трудом сооруженная, конструкция рушилась под тяжестью решений то о повышении пенсий, то о снижении пенсионных взносов, которые принимал один человек.
4. Сегодня в России Пенсионный фонд не защищает интересы нынешних пенсионеров: это безголосый придаток правительства, выполняющий его решения и борющийся лишь за две позиции: право иметь свою собственную инвестиционную программу и право собирать пенсионные взносы. Интересы будущих пенсионеров не защищает вообще никто: вспомните, с какой радостью правительство “осваивало” обязательные пенсионные накопления, отобранные у граждан России.
5. Фонд национального благосостояния, согласно закону, создавался для поддержки устойчивости пенсионной системы, но на практике уже около 40 % накопленных в нем средств было использовано правительством для финансирования различных проектов и планов. Первые такие расходы случились еще в 2008 году, и по прошествии десяти лет эти средства назад не вернулись, не говоря уже о том, что доход, который такие вложения приносят, оказывается намного ниже простых ставок по депозитам в банках.
