До тех пор пока комиссар оставался только судьей и осуществлял только судейские полномочия в их наиболее узком смысле, комиссарское отправление службы формально не вносило никаких изменений в содержание служебной деятельности. Ведь даже если поручение было связано с невозможностью обжалования или с ускоренным судопроизводством, судья-комиссар, по крайней мере согласно правовой конструкции, делал только то, что в конечном счете делал бы и ординарный судья. Иначе дело обстоит, когда деятельность его выходит за рамки применения того или иного правового положения и включает в себя такие действия, которые необходимы для достижения какой-либо конкретной цели и осуществляются при поддержке верховного авторитета. Такое часто случалось уже у легатов и у некоторых исполнительных комиссаров. Еще отчетливее это проявляется, когда для выполнения особых задач, для исправления нарушений и пресечения служебных злоупотреблений или для сбора налогов посланцев с особыми заданиями и полномочиями отряжают светские государи. Такие missi, как отмечает уже Боден, стоят у истоков всякого нового государственного порядка и встречаются, пожалуй, во всех европейских государствах, формировавшихся в эпоху Средневековья. Институт франкских «государевых послов» (missi regii), который Боден и Деламар характеризуют как пример комиссарского исполнения службы, не получил непосредственного продолжения. Конечно, германский император тоже делегировал судей, и экстраординарные судьи были известны повсеместно. Разъездные судьи, itinerarii, dis cuss ores и inquisitores в Средние века появляются во многих странах. Слово «комиссар» имеет настолько широкий смысл, что так называются поручения любого вида и самые разнообразные способы выполнения государственных задач, причем комиссаров назначают не только князья, но и сословия. Наряду с разъездными судьями, состоявшими на службе у короля, и уполномоченными, действовавшими на основании королевских комиссий, сословные комиссары (commissioners), которым отводились задачи местного управления, особенно часто назначались в Англии. Во Франции в первую очередь обычно называют знаменитую следственную комиссию (enquete) Людовика Святого, посланную им в 1247 г. с целью выслушать жалобы «бедных подданных» в адрес местных властей и устранить недостатки («поправить, что нужно», corrigere quae corrigenda). Для этого она получила не только надзорные, но и судебные полномочия выносить приговор и наказывать. Позднее такие «следователи» (enquêteurs) и «исправители» (réformateurs) использовались в самых разнообразных целях. Как отмечал уже Боден, типичным было такое развитие, при котором разъездной посланник (ambulante missus) становился оседлым, а его поручение превращалось в постоянную службу
[136]. В странах, где сохраняется власть сословий, как это было в Германии или Англии, сословные (земельные) комиссары самостоятельно выступают наряду с придворными комиссарами, даже если их назначает король. Таким образом, комиссар в равной мере может быть и орудием сословий, озабоченных охранением своих прав, и инструментом монархического абсолютизма, утверждающегося с устранением сословных привилегий. Повсюду возносятся жалобы против экстраординарных княжеских комиссаров, которые, ссылаясь на свое поручение, вмешиваются и в осуществление компетенций, и в осуществление благоприобретенных прав
[137]. Свои полномочия комиссары делегировали далее своим подчиненным. с чьей помощью они выполняли поставленные перед ними задачи, и благодаря такому делегированию постоянно появлялись все новые и новые комиссары. Существовал. однако. принцип. согласно которому наиболее важные судебные дела. merum imperium или jus gladii, не подлежали дальнейшему делегированию. Поскольку решения государева комиссара проистекают от самого государя. постольку такие решения считаются решениями короля и отнимают у тех, кого они касаются. право обычного обжалования. Местным властям зачастую удавалось договориться с комиссарамщ тем более что в соответствии с феодальными представлениями сами комиссары постепенно стали получать наследуемые чины. особенно комиссары по финансовым делам. бравшие в свое пользование собираемые налоги, и рассматривали это как плату за службу. Бывало также, что сословия выкупали у князя исправительную комиссию.
Но начиная с XIV в. наряду с государевыми missi в итальянских государствах появились другие комиссары. задача которых состояла в том. чтобы в качестве представителей правительства осуществлять в войсках контроль над деятельностью военачальника. capitaneus, и исполнять те государственные функции, которые не хотелось бы доверять предводителю наемного войска. По своему содержанию деятельность таких войсковых комиссаров была различной. частично это были комиссары по службе. занимавшиеся военным администрированием в интендантских вопросах (proweditori). частично на них возлагались политические задачи. например ведение переговоров с неприятелем, и тогда это были комиссары по делам (governatore. consiliarius. officialis, deputatus). частично же они руководили действиями, к примеру в целях подавления мятежа, и были наделены для этого военной властью, при которой выполняли роль комиссара и потому, согласно принятой нами терминологии, являлись комиссарами действия. Практика папского правления предлагает особенно яркие примеры всех этих разновидностей, относящиеся, в частности, ко времени схизмы, когда управлявший папской областью антипапа Бонифаций IX (1389–1404), наследник схизматика Урбана VI, в силу чрезвычайных обстоятельств вынужден был принять ряд чрезвычайных мер
[138]. Вследствие этого здесь обнаруживаются особенно примечательные поручения и полномочия. Так, в 1391 г, ввиду плачевного финансового состояния своей казны и ссылаясь на necessitas, папа наделяет двух своих «комиссаров», Варфоломея и Марина, полномочием, по их усмотрению, продать, заложить или как-либо иначе распорядиться замком (castrum), принадлежавшим одному монастырю, чтобы выручить за него некоторую сумму денег, «даже не блюдя юридических формальностей» (etiam juris solmnitatibus non servatis) и не ожидая согласия аббата и монастыря, и даже против их воли, невзирая на узаконенные и подтвержденные привилегии
[139]. Чрезвычайный характер этой комиссии состоит в том, что ради достижения определенной цели (сбора некоторой денежной суммы) в отдельном случае можно отставить в сторону благоприобретенные права и пренебречь формальными юридическими предписаниями. Совсем другое поручение получил в 1397 г. Иоанн Голанд, «хантингский знаменосец» (comes Huntingdensis Confalonierius). Он назначается папским «главным предводителем» (capitaneus generalis) и в интересах защиты достоинства церкви, справедливости, а также для поддержания общественного спокойствия и благополучия получает право делать все, что сочтет нужным («что подскажут обстоятельства» – quae expedients cognoverit), и применять против мятежников все правовые средства, насколько это по праву и обычаю отводится чину знаменосца, викария или предводителя (confaloniere, vicarius, capitaneus). всем органам власти наказано следовать его распоряжениям, все надлежащим образом (rite) оглашаемые им приговоры и решения в отношении мятежников заранее ратифицированы, обжалования отменены
[140]. Здесь имеет место передача судебной власти. Более широкие полномочия получает в 1398 г. сенатор Малатеста из Малатесты, который назначается «временным уполномоченным и генеральным главой Рима» (vicarius in temporalibus et capitaneus generalis Urbis), а также «реформатором» (reformator). Для выполнения порученного задания (восстановление единства веры, всеобщего послушания и мира, а также «скорейшее обеспечение покорности» – obediencie promptitudo) папа «поручает» ему следующие полномочия: l) управление городом, его охрана и реорганизация (regimen, gubemacio, libera custodia ас reformacio) с правом передоверять полномочия своим подчиненным. 2) назначение сержантов, нотариусов и прочих особых чиновников (officiales), которые будут принимать решения по гражданским и уголовным процессам, следуя его указаниям. 3) забота о безопасности и спокойствии города в пределах его сенаторских полномочий
[141]. 4) право по своему усмотрению, при ускоренном судопроизводстве (summarie et de plano ас sine strepitu et figura judicii prout tibi videbitur) разрешать гражданские иски, где предмет спора не превышает 150 фунтов в римской монете. 5) назначение или отмена телесного наказания по своему усмотрению, без согласования с действующими городскими уставами. 6) определение меры наказания в отдельном случае, если состав преступления законным путем установлен при ускоренном судопроизводстве, невзирая на городские обычаи и уставы. 7) арест и ликвидация всех подстрекателей и нарушителей спокойствия, восстановление общественного спокойствия, принудительные меры и наказания в отношении таких нарушителей. 8) обеспечение свободы передвижения. 9) выдворение из города, даже если это противоречит городским уставам. 10) назначение судей, нотариусов и прочих чиновников с обычным содержанием. В завершение следует общее дозволение принимать все конкретные меры, которые покажутся необходимыми для реорганизации города и для восстановления общественного спокойствия (eciam via facti exequendi). Этим общим дозволением в перечислении полномочий, по-видимому, обозначается цезура, поскольку в дальнейшем к десяти названным полномочиям добавляется еще несколько. В то время как уже названные полномочия касаются всех граждан, последующие говорят о мятежниках (rebelles), о врагах римского народа и о «захватчиках» (invasores). Их уполномоченный может огласить общим эдиктом и «действовать против них деспотическими методами» (via regia procedere), захватывать их в плен или завладевать их имуществом, разрушать их укрепления и одолевать их с использованием всех штрафных и правовых мер при ускоренном судопроизводстве. В заключение следует призыв ко всем органам власти и ко всем подданным повиноваться уполномоченному во всем, что имеет отношение к его службе, городскому казначею адресуется просьба без промедлений выплачивать ему и его помощникам все жалованье, устанавливаемое по согласованию с папой и городскими уставами, наконец, выносится одобрение всем приговорам, штрафам и наказаниям, которые capitano или его помощники налагают на преступников и мятежников. Здесь вручение судейских и административных полномочий соединяется с поручением обратиться к мерам, которые характеризуются как чисто фактические и правовое основание которых строится таким образом, что те, кого касаются эти меры, являются врагами римского народа и мятежниками.
