Типичное регламентирование чрезвычайного положения в правовом государстве
Но в отличие от суверенной диктатуры развитие правового государства включает в себя диктатуру комиссарскую, причем таким образом, что и предпосылкам, и содержанию диктаторских полномочий дается фактическое описание и перечисление. Отличительный признак правового государства состоит в разграничении всех государственных функций сообразно определенным компетенциям и в контроле над всевластием государства, осуществляемом благодаря системе таких компетенций, что полнота государственной власти никогда, ни в одном пункте не может беспрепятственно проявиться в непосредственном сосредоточении. Основанием для такого разграничения всех государственных функций и компетенций является конституция. Согласно старому определению, суть ее заключается в разделении властей
[400]. Это соответствует идее правового государства. Для исключительного случая, конечно, всегда должны быть сделаны оговорки. Диктатура всегда представляет собой отклонение от нормы, поскольку при ней принятое в правовом государстве ограничение полномочий всегда зависит от положения дел, т. е. от усмотрения уполномоченного, причем в объеме, который невозможно заранее рассчитать, ведь в отличие от нормальной ситуации здесь разумное разграничение не возникает само собой с течением времени. Поэтому компетенций в смысле полномочий, точно описанных в своем фактическом составе каким-либо предшествующим законом, здесь не существует. Но последовательное развитие идеи правового государства приводит к тому – и исторические события XIX в. подтверждают это, – что в таких случаях ищут и находят особые способы разграничения. Так в течение этого века возникают типичные формы военного, осадного и чрезвычайного положения, которое приобретает характер подлинного правового института. Вместо общего предоставления безграничных полномочий на проведение всех мер, какие только покажутся нужными сообразно положению дел, приходит перечисление: передача исполнительной власти (т. е. концентрация существующих компетенций без их собственного расширения), возможность временно прекратить действие некоторых конституционных определений (т. е. содержательное расширение компетенций), правительственные распоряжения, ужесточение штрафных мер и допущение чрезвычайных судов (военно-полевых судов и трибуналов). Со времени Французской революции осадное положение возникает таким способом как правовое учреждение, и комиссарская диктатура оказывается включена в развитие правового государства
[401].
Особенности регламентирования второго абзаца статьи 48
Соответствовать этому развитию, а именно описать допустимые полномочия, предпосылки и последствия чрезвычайного положения – таково было намерение, которое преследовала ссылка на издаваемый согласно пятому абзацу федеральный закон. Поэтому граф ду Дона говорил об остающемся вплоть до издания этого закона «пробеле» и требовал, чтобы в нем была, в частности, регламентирована допустимость введения чрезвычайных судов, подобно тому как это было сделано в прежнем законе о военном и осадном положении. Предусмотренное в пятом абзаце более подробное регламентирование должно, таким образом, не касаться второстепенных и временных деталей, а в силу необходимости ограничить все еще существующее полномочие из первого предложения второго абзаца. В аспекте правового государства такое дальнейшее регламентирование и есть регламентирование в собственном смысле. До этих пор мы имеем дело лишь с временным установлением. Многократно цитированные высказывания из истории возникновения текста, в особенности принадлежащие фон Дельбрюку и графу Дона, тоже заостряют на этом внимание и отличают правовое состояние, существующее «до этих пор», т. е, со времени вступления конституции в силу до установления более подробного регламента, от правового состояния, которое должно быть создано в результате такого регламентирования. Выражение «до этих пор» является ключевым во всех подобных заявлениях
[402]. Своеобразие действующего в промежуточный период полномочия из первого предложения второго абзаца статьи 48 состоит в том, что, с одной стороны, со вступлением конституции в силу прекращалась диктатура конституционно-учредительного собрания, а с другой – не было еще произведено соответствующее типическому развитию правового государства ограничение комиссарской диктатуры, поскольку ввиду угрожающего состояния немецкого государства хотелось оставить для себя побольше пространства для маневра. Было бы неосмотрительно утверждать, опираясь на предусмотренное пятым абзацем статьи 48 дальнейшее регламентирование, что второй абзац этой статьи вообще еще не стал действующим правом. столь же неверно было бы игнорировать эту оговорку и рассматривать второй абзац как завершенный и окончательный регламент. Вплоть до начала дальнейшего регламентирования имеет место особое правовое состояние, которое граф ду Дона на заседании 5 июля 1919 г., несмотря на контроль со стороны федерального правительства и рейхстага, счел «довольно-таки сомнительным», но таким, которое в любом случае уже существует. Диктатура рейхспрезидента – а так можно назвать его чрезвычайные полномочия – в силу одного только обстоятельства, что конституция вступила в действие, необходимо оказывается комиссарской. Но она была намеренно наделена широкими полномочиями и, пусть и не по своему правовому обоснованию, по сути дела выглядела пережитком суверенной диктатуры Национального собрания.
Последствия промедления с предусмотренным в пятом абзаце дальнейшим регламентированием
Можно сказать, что в организационном аспекте конституция оказывается завершенной только после предусмотренного в пятом абзаце регламентирования со стороны федерального закона. Подобно тому как в международном праве то или иное правительство может быть обязано предложить законопроект и добиться принятия закона, так и внутри государства мыслима соответствующая публично-правовая обязанность. Сознательное затягивание принятия того или иного закона может противоречить конституции и, согласно статье 49 конституции Германии, повлечь обвинение со стороны судебной палаты. Однако федеральное правительство всегда может сослаться на то, что рейхстаг должен либо издать жесткое постановление о необходимости внесения такого законопроекта, либо воспользоваться собственным правом законодательной инициативы. Если он не делает ни того, ни другого, то мы сталкиваемся с одним из тех случаев, часто встречающихся в практике современного парламентаризма, когда не готовый к активным действиям парламент молчаливо соглашается с образом действий правительства, чтобы его самого не вынуждали принимать решения. По сути дела, речь при этом идет о предоставлении полномочий. В современных парламентах наряду с явным предоставлением многочисленных полномочий развивается целая система скрытого делегирования. Если, к примеру, прусский ландтаг откладывает свои заседания, чтобы за время такой отсрочки правительство воспользовалось возможностью издать чрезвычайное распоряжение в соответствии со статьей 55 прусской конституции, то здесь перед нами особенно отчетливый пример тех изменений, которые может претерпеть разумное основание (ratio) государственно-правовых форм и учреждений. Такое же впечатление возникает, когда рейхстаг намеренно пренебрегает проведением федерального закона, предусмотренного пятым абзацем статьи 48, чтобы рейхспрезидент и федеральное правительство могли беспрепятственно издавать распоряжения и принимать меры, которые рейхстаг самостоятельно не хочет ни принимать, ни, согласно третьему абзацу той же статьи, лишать силы. Существует опасность, что все конституционные органы и контрольные учреждения утрачивают свой смысл, а конституция в результате такой практики уничтожается. Разбираться в этом подробнее означало бы выйти за рамки данной статьи. Здесь достаточно будет констатировать: при нескончаемом промедлении с принятием предусмотренного пятым абзацем статьи 48 федерального закона характер регламентирования второго абзаца мог бы измениться, поскольку основанная на идее правового государства республиканская конституция не может на необозримое время оставлять в одном из существенных своих пунктов такое предварительное установление. И все-таки даже времени, истекшего до сих пор, скорее всего, недостаточно для того, чтобы произошла такая мутация. Пока все еще нельзя сказать, что предусмотренное пятым абзацем дальнейшее регулирование отложено на некий необозримый срок.
