IV. Вводный закон к статье 48 конституции Германии
Часто повторяемый тезис о том, что для исправления чрезвычайной ситуации требуется применение чрезвычайных средств, трактуется в весьма различных смыслах, в зависимости от того, насколько опасаются возможных беспорядков или в общем и целом надеются на наступление безмятежных времен. Но тем путям, которыми идея правового государства развивалась на протяжении последнего десятилетия, в любом случае соответствует стремление по возможности более четко ограничить чрезвычайные полномочия и под введением военного, осадного или чрезвычайного положения понимать учреждение ряда типичных институтов, которые, с одной стороны, служат основой особых полномочий, а с другой – препятствуют установлению неограниченной диктатуры. Веймарская конституция не могла обойти вниманием этот трудный вопрос. практика «военного положения» (согласно прусскому закону об осадном положении 1815 г, и баварскому закону о военном положении 1912 г.) в 1919 г. еще не была забыта, к тому же положение Германии в то время было настолько угрожающим, что разумно было учредить далекоидущие чрезвычайные полномочия, чтобы справиться с ним. В статье 48 рейхспрезиденту были предоставлены диктаторские полномочия, однако завершенный, окончательный регламент не был разработан и установилось описанное выше (в разделе III) своеобразное промежуточное состояние. было принято некое временное установление и в последнем абзаце статьи 48 предусматривалось издание федерального закона, который должен был регламентировать «все дальнейшее». Это предварительное установление действовало до сего дня (1927 г.) в течение семи лет и оказалось особенно незаменимым в тяжелый период 1920–1923 гг. Если теперь должен появиться «дальнейший» регламент, т. е. так называемый вводный закон к статье 48, то для регламентирования чрезвычайного положения в Германии возникают два различных юридических вопроса: во-первых, общий вопрос регламентирования чрезвычайного положения в правовом государстве, а во-вторых, особый вопрос об отношении так называемого вводного закона к уже действующим определениям статьи 48. Ведь своеобразие государственно-правовой ситуации заключается в том, что какая- то часть чрезвычайного права уже определена конституционным законом. Нельзя, однако, избежать того, что «дальнейшее» регламентирование повлечет за собой некоторые ограничения и изменения, коль скоро такие всеобщие полномочия, какие предоставляет рейхспрезиденту статья 48, подвергнутся этому «дальнейшему» регламентированию. То, что уже определено конституционным законом в качестве действующего права, не может быть изменено просто федеральным, «вводным» законом. скорее, для этого понадобился бы закон об изменении конституции, который при сегодняшнем соотношении сторон едва ли бы набрал в парламенте требуемые согласно статье 76 две трети голосов. Итак, затруднения возникают в вопросе о том, насколько далеко может заходить предпринимаемое в соответствии с простым федеральным законом дальнейшее регулирование и где начинается изменение конституции.
Общая схема регламентирования чрезвычайного положения в правовом государстве
Согласно сказанному выше (в разделе II), типичная картина регламентирования чрезвычайного положения в правовом государстве состоит в том, что здесь описываются и ограничиваются и предпосылки предоставления чрезвычайных полномочий, и содержание этих полномочий, а кроме того, учреждается особый контроль. При этом должно, конечно, оставаться некоторое пространство для маневра, потому что в противном случае преследуемая таким учреждением цель – допустить возможность энергичного вмешательства – не была бы достигнута, а государство и конституция могли бы погибнуть из-за своей «легальности». Предпосылки предоставления чрезвычайных полномочий могут быть ограничены путем перечисления особых обстоятельств, таких как война или мятеж
[410]. Если согласно статье 48 диктаторские полномочия вводятся уже при любой сколько-нибудь заметной угрозе или помехе общественной безопасности и порядку то ограничение случаями войны и мятежа, или хотя бы опасностью их возникновения, существенно уменьшило бы число таких предпосылок. Большая часть мер, принятых с 1919 г. на основании статьи 48, в правовом отношении была бы невозможна, если бы подобное ограничение уже до этого не существовало. Наряду с ограничением содержательных предпосылок имеют место еще и формальные барьеры, например официальное, связанное определенными формальностями «объявление» чрезвычайного положения (что в статье 48 еще не предусматривалось). В некоторых землях принятие решения о предпосылках и объявлении чрезвычайного положения даже в принципе не доверялось самому диктатору, а было в законодательной форме отдано в руки парламенту
[411].
В качестве дальнейшего ограничения, проводимого в рамках правового государства, к определению предпосылок примыкает точное указание содержания чрезвычайных полномочий. Диктатору дается по возможности более точный перечень тех экстраординарных средств, к которым он может прибегнуть, все равно, дозволяется ли ему открыто проводить аресты, обыски, закрывать газеты и т. п, или лишать силы некоторые основные права, такие как свобода печати и собраний. Он может также получить полномочие на издание распоряжений, введение чрезвычайных судов, выносящих приговор по сокращенной процедуре. объявление чрезвычайного положения может быть усугублено введением более жестких наказаний за определенные преступления и т. д. Все эти перечни говорят о том, что помимо перечисленных в них полномочий диктатор не обладает свободой действий, т. е., в отличие от нынешних полномочий рейхспрезидента согласно статье 48, ни в коей мере не может в зависимости от ситуации принимать все меры, которые кажутся ему необходимыми.
Третья разновидность гарантий для правового государства состоит в контроле над диктатором и его распоряжениями. Так продолжительность чрезвычайного положения и принятия соответствующих мер может быть ограничена определенным сроком, по истечении которого они автоматически лишаются силы
[412]. Возможно, далее, что парламент начинает действовать как контрольная инстанция, поскольку согласно третьему абзацу статьи 48 рейхстагу уже и так надлежит докладывать о всех принимаемых мерах, причем они могут быть лишены силы по его требованию. Наконец, в отношении отдельных распоряжений диктатора или уполномоченного им органа власти, скажем, в отношении запрета на издание какой-либо газеты или превентивного ареста, тоже может быть подана апелляция, например жалоба, подаваемая в административно-судебную инстанцию или в высшую судебную палату.
