Президент не мог себе позволить открыто признаться, что уже действует в этом направлении. Именно тогда Линкольн начал консультации с сенатором из Делавэра Джорджем Фишером, республиканцем и рабовладельцем, обсуждая с ним возможности начать освобождение рабов с самого нерабовладельческого из рабовладельческих штатов (в Делавэре на 600 рабовладельцев приходилось 1798 рабов). По закону первый шаг к этому мог быть сделан только Законодательным собранием штата, поэтому Фишер должен быть стать инициатором проекта постепенного освобождения всех невольников с последующей компенсацией хозяевам со стороны государства, на что должна была быть потрачена сумма в 719 200 долларов, по 400 долларов за человека (изначально Линкольн предлагал 300, Фишер хотел 500), выплачиваемая на протяжении тридцати лет.
Попытка Фишера не удалась — левые хотели эмансипации без денежного возмещения, правые не знали, как регулировать межрасовые отношения после отмены рабства
. Тогда в марте 1862 года Линкольн предложил проводить идею освобождения за компенсацию под эгидой правительства США. Он предложил Конгрессу выдвинуть законопроект, по которому «Соединённые Штаты намерены сотрудничать с каждым штатом, который примет решение о постепенной отмене рабства, предоставив такому штату финансовую помощь для выплаты компенсации за неудобства, частные и общественные, вызванные изменениями в его устройстве». Такой поворот позволял соблюсти конституционные нормы: федеральные власти не вмешивались в дела, относящиеся к компетенции штатов, не оказывали давления и предоставляли каждому штату свободу принимать или не принимать предложение. Главной оставалась военная необходимость: ликвидация рабовладения устраняла соблазн присоединиться к Конфедерации. В конце обращения Линкольна звучало аккуратное предупреждение консерваторам: при продолжении войны «невозможно будет учесть все обстоятельства, все потери и разрушения, которые могут последовать»
.
В поддержку своего предложения Линкольн предоставил всем заинтересованным членам Конгресса и влиятельным журналистам финансовые расчёты:
«Что же касается чрезмерных затрат на план постепенного освобождения за компенсацию, позвольте мне привести пару примеров. Расходы меньшие, чем на полдня войны, покрывают стоимость всех рабов Делавэра при цене 400 долларов за человека:
стоимость рабов — 719 200 долларов;
один день войны — 2 000 000 долларов.
Соответственно, расходы меньшие, чем на 87 дней войны, при той же цене покрывают стоимость всех рабов в Делавэре, Мэриленде, округе Колумбия, Кентукки и Миссури:
стоимость рабов — 173 048 800 долларов;
стоимость 87 дней войны — 174 000 000 долларов»
.
Больше всего Линкольна волновала реакция представителей «пограничных» штатов. Он собрал их в Белом доме с целью «разъяснить своё послание от 6 марта»
и снова говорил о пользе, о патриотизме, об отсутствии принуждения. Реакция оказалась более чем сдержанной. Встреча закончилась вежливыми, напыщенными и ни к чему не обязывающими уверениями сенатора Криттендена в убеждённости всех конгрессменов в том, что президентом «движут возвышенный патриотизм и абсолютная преданность делу служения на счастье и во славу страны»
.
Резолюция о государственном финансировании освобождения прошла палату представителей (89 голосов «за», 31 «против»), сенат (32 голоса «за», 10 «против») и 10 апреля была подписана президентом. Однако протянутая федеральным правительством рука повисла в воздухе: ни один «пограничный» штат на инициативу не откликнулся. А Конгресс США смог использовать свою власть только для отмены рабовладения в округе Колумбия. Мера, которой тщетно пытался добиться конгрессмен Линкольн в 1849 году, была утверждена президентом Линкольном 16 апреля 1862-го. За каждого освобождённого раба хозяева получали от государства 300 долларов. Ещё 100 тысяч долларов выделялось для тех бывших рабов, кто решит добровольно эмигрировать на Гаити или в Либерию.
Девятнадцатого июня Линкольн одобрил принятый Конгрессом закон о запрещении рабовладения на территориях США — «как существующих, так и образованных в дальнейшем». В ведение федерального правительства передавалось также разрешение всем гражданам США и претендентам на гражданство старше двадцати одного года покупать незанятые земли из государственного фонда: за небольшую сумму можно было оформить в полную собственность 160 акров (64 гектара). Это был знаменитый Закон о гомстедах, по оценке известного американиста В. В. Согрина, «самый выдающийся и самый демократический аграрный закон за всю историю США»
. Подписав его 20 мая, Линкольн закончил старый спор Севера и Юга о судьбе гигантских западных земель, ещё не ставших штатами, и отправил в прошлое концепцию Дугласа о «народном суверенитете». Были аннулированы и последствия решения по делу Дреда Скотта, формально допускавшие рабовладение туда, где оно не было укоренившейся традицией. Право свободного получения земли и гарантия отсутствия конкуренции с дешёвым рабским трудом укрепляли поддержку республиканского правительства, привлекали иммигрантов. Это были «позитивные» законы, направленные на освоение Запада и вообще на развитие страны наиболее передовым для того времени фермерским путём. На индустриальное будущее страны работали подписанный Линкольном 1 июля Закон о Тихоокеанской железной дороге, давший старт строительству первой трансконтинентальной магистрали, а также подписанный на следующий день Закон о выделении государственных земель для развития сельскохозяйственных и технических колледжей. Война не остановила выполнение созидательных пунктов республиканской программы, а в определённой степени и облегчила его, ибо Конгресс голосовал в отсутствие покинувших его южан-консерваторов.
Новый шаг был сделан Конгрессом и президентом относительно рабовладения на Юге. 17 июля был принят «Второй конфискационный акт», ужесточавший позицию федерального правительства по отношению к рабовладельцам Конфедерации, над которыми оно не имело фактической власти. Если принятый год назад «Первый акт» освобождал («конфисковывал») только рабов, использовавшихся на работах, связанных с ведением войны, то новый закон лишал собственности (а значит, и рабов) всех активных сторонников Конфедерации («лиц, виновных в государственной измене»). Своего рода обратной стороной конфискационного акта стал подписанный в тот же день Линкольном-главнокомандующим приказ, допускавший привлечение для работ на нужды армии и флота «лиц африканского происхождения» из мятежных штатов («трофеев») — «сколько потребуется» и за «разумную плату».
И всё же Линкольну эти меры казались недостаточными, и он уже готовил новый решительный шаг в отношении рабовладения на Юге. Президенту стало понятно, что на фоне таких ожесточённых и не имеющих перспектив скорого окончания боевых действий его прежняя идея принудить мятежные штаты к миру и возвращению в Союз, «каким он был», с прежним рабовладением, всё больше теряет смысл, особенно с началом претворения в жизнь республиканской программы по освоению Запада. Говоря словами Линкольна, «разбитое яйцо не собрать обратно». Свои рассуждения президент изложил в письмах сторонникам возвращения в Союз из Луизианы:
«Наше правительство не может больше вести игру, в которой оно поставило на кон всё, а его противники — ничего. Наши противники должны понять, что они больше не смогут до бесконечности проводить эксперименты по разрушению нашей системы правления в надежде, что в случае неудачи всегда можно безнаказанно вернуться в Союз, „каким он был“… Истинное средство от войны — не в скруглении её острых углов, а в избавлении от самой необходимости войны. Если жители Луизианы… предпочитают поставить всё на кон ради разрушения нашей системы правления, пусть подумают: стану ли я жертвовать этой системой только для того, чтобы они это своё „всё“ не потеряли? Что бы вы делали на моём месте? Остановили бы войну? Или стали бы её вести, поливая друг друга розовой водой из детских брызгалок? Я не смогу сделать больше, чем в моих силах, но я сделаю всё, чтобы сохранить нашу систему правления. Я поклялся делать это как президент, я буду это делать в силу своих личных убеждений. Это будет сделано не от злости. Для злости задача слишком грандиозна»
.
