13.4. Как не нужно предотвращать аномально низкие предложения
В этом разделе мы обсудим некоторые часто используемые правила противодействия непредусмотренным отрицательным последствиям АНП. Сначала мы обсудим способы идентификации АНП и их исключения из конкурсных торгов. Затем мы обратимся к методу средней заявки и способам открытой поддержки более слабых поставщиков
[339].
13.4.1. Механизмы идентификации аномально низких предложений
Рабочая группа по АНП Европейской комиссии (1999 г.) предложила статистический метод для идентификации АНП. Он состоит в статистическом анализе прежних заявок, подававшихся на подобных проектах. Идея в том, чтобы на основании прошлых проектов со сходными характеристиками сделать заключение о размере АНП для данных торгов. Мы не рекомендуем этот механизм, главным образом, из-за двух недостатков. Во-первых, то, что было эффективно или возможно в прошлом, необязательно будет эффективно сегодня. Кроме того, многие общественные проекты в высшей степени уникальны, и, следовательно, будет трудно найти проекты, которые могут служить ориентиром. Второй недостаток менее очевиден: если такое правило ведет к другой обработке подаваемых заявок, фирмы, вероятно, будут подавать заявки по-другому, что, в свою очередь, меняет представление о том, что нужно считать АНП. Возьмем, например, метод, используемый во многих странах
[340], который определяет предложение как аномально низкое, если оно на определенный процент ниже среднего значения всех заявок или ниже второй самой низкой заявки. Такие предложения или исключаются автоматически, или подвергаются тщательной проверке перед исключением
[341]. Однако этот механизм не может быть успешным, так как он имеет стратегическое влияние на поведение участников. Предвидя исключение, фирмы будут предлагать более высокую цену. Также нет гарантии, что будет выбран финансово здоровый поставщик. Действительно, менее платежеспособные поставщики не будут исключаться из конкурентных торгов. Это означает, что менее платежеспособные поставщики всегда могут воспроизвести заявки финансово здоровых поставщиков (поскольку их минимальная заявка выше) и, следовательно, стать неотличимыми от финансово здоровых поставщиков. В то время как вероятность банкротства уменьшается из-за более высокой оплаты, конкуренция не исключает поставщиков с более высокой вероятностью банкротства из конкурентных торгов. Эта мысль развивается более подробно в следующем разделе.
13.4.2. Присуждение контракта по средней заявке
Исключение самых низких заявок из конкурсных торгов подобно методу средней заявки, где участник со средней ценой выигрывает контракт. Такой метод, или подобные методы, использовались в Италии, Перу и Тайване. В качестве альтернативы можно было бы предположить, что принятие второй самой низкой заявки как выигрышной является надлежащим правилом закупок (используемым, насколько нам известно, в Швейцарии). В этом случае поведение поставщиков на торгах опять будет затронуто данным изменением в правилах. В среде закупок это правило означает, что если правила определяют, что в конкурсе побеждает вторая самая низкая заявка (или средняя заявка), никто не захочет подавать низкую заявку. Поскольку все участники это предвидят, каждый будет поднимать свою заявку еще больше, что может привести к очень высоким заявкам. Таким образом можно устранить банкротство, но очень высокой ценой
[342].
Аргументы относительно метода средней заявки сходны с вышеизложенными. Предположим, что каждый поставщик предлагает одну и ту же высокую цену; в этом случае все участники делают среднюю заявку, и все имеют одинаковые шансы получить контракт. И если один из них победит, он получит приличную прибыль, поскольку цена будет достаточно высока. Предложение любой другой цены значит удаление от средней заявки, и таким образом поставщик наверняка проиграет на торгах. Следовательно, предложение этой цены сохраняет равновесие. Поскольку все участники будут пытаться соответствовать только среднему значению, торги будут лишены конкуренции. Такие попытки предотвращения АНП приводят к нежелательным результатам, поскольку участникам выгодно не входить в число поставщиков с самой низкой ценой. Вообще, эти механизмы приводят к более низким (или нулевым) уровням банкротства, но за счет очень высоких цен.
Практический вывод 5.
Откажитесь от тех механизмов закупок, в которых участникам выгодно не входить в число первых.
Одной из проблем, еще более усложняющих этот анализ, является возможность ложных заявок. В некоторых случаях покупатель не контролирует, кто предлагает заявку и сколько заявок подал участник. Если действует правило победы средней заявки, подрядчику может быть выгодно предложить одну чрезвычайно высокую заявку, чтобы поднять среднее значение, и затем вторую заявку, близкую к ожидаемой средней. Подачу ложных заявок, также известных как подставные заявки, очень трудно проанализировать теоретически. Однако, поскольку стратегическое поведение в конкурсных торгах с ложными заявками очень сложно определить, видимо, лучше рекомендовать не разрабатывать механизм закупок с возможностью того, что ложные заявки могут стать привлекательными.
13.4.3. Субсидирование слабых фирм
Покупатель может располагать некоторой информацией о том, кто, возможно, является слабым поставщиком (например, местный подрядчик, малое или среднее предприятие и т. д.), имеющим меньше финансовых средств. Предположим, что покупатель хочет привлечь слабого поставщика к участию в торгах или по политическим причинам, или с целью развития конкуренции. Можно утверждать, что для того, чтобы снизить риск банкротства, следовало бы субсидировать более слабого претендента. Эта субсидия может принимать форму ценового предпочтения, премии или скидки. Такая схема используется, например, в некоторых странах, которые поддерживают национальные компании путем предоставления им скидок (например, закон «Покупайте американское» в государственных закупках США дает национальным фирмам скидку 6 % и мелким национальным фирмам скидку 12 %). Это правило, на первый взгляд, сокращает риски – благодаря субсидированию слабые участники будут банкротиться реже. Однако более внимательное рассмотрение последствий показывает, что субсидия имеет три эффекта, воздействующих на результат, два из которых могут увеличить риск для покупателя. Положительный эффект состоит в том, что, поскольку субсидия выплачивается в случае победы слабому поставщику, субсидируемая фирма должна будет покрыть меньше расходов. Таким образом, субсидируемые поставщики банкротятся реже. Два отрицательных эффекта следующие. Во-первых, поскольку субсидируемый поставщик может подать более низкую заявку, чем в отсутствие субсидии, на торгах будет больше конкуренции, и цены в целом будут ниже
[343]. Следуя логике раздела 3.1 (ослабляйте конкуренцию, чтобы уменьшить риск), использование субсидий для развития конкуренции увеличит риск банкротства. Таким образом, этот эффект положителен с точки зрения более низких цен, но он не улучшает результат с точки зрения риска. Во-вторых, поскольку субсидия делает слабого поставщика более агрессивным, может так случиться, что слабый поставщик победит только благодаря скидке. В этом случае менее эффективный и менее платежеспособный поставщик обходит более эффективного и более платежеспособного поставщика, что опять же плохая новость для покупателя. Поскольку два отрицательных эффекта могут перевесить один положительный эффект, субсидирование более слабых участников не помогает уменьшить риск банкротства
[344].
