Вставка 2.1. Обучающая лаборатория по государственным закупкам ЕС (2003–2005)
Обучающая лаборатория по государственным закупкам ЕС – это неформальная сеть организаций, занимающихся государственными закупками по всей Европе. Целью данной инициативы является обмен лучшими практиками и методами работы в области государственных закупок, а также укрепление сотрудничества между участниками организации. Первая организационная встреча состоялась в Риме в ноябре 2003 г.; были созданы три рабочие группы по следующим направлениям: закупки и малый и средний бизнес, технические вопросы закупок, дизайн конкурентных торгов и вопросы конкуренции5. Описание деятельности рабочих групп приводится в Приложении 2.1. Каждая рабочая группа должна была предоставить обзор европейской практики по каждому рассматриваемому направлению, подкрепленный данными и примерами. Информация, приведенная в данной главе, является результатом деятельности третьей рабочей группы. Для сбора данных по ключевым аспектам дизайна закупок были разработаны и разосланы подробные анкеты (см. Приложение 2.3). Достигнутый в 2004 г. успех побудил участников продолжить деятельность Лаборатории в 2005 г. по изучению механизма конкурентных торгов и участия малого и среднего бизнеса, а также по созданию новых стандартов стратегии закупок различных категорий товаров и услуг. Изучение механизма конкурсных торгов было посвящено теме закупок отдельных категорий товаров, в частности, бумаги для принтеров; его результаты применимы к рассмотренным в данной главе кейсам
[12].
В общей сложности, в семи собраниях Лаборатории с 2003 по 2005 гг. приняли участие тридцать пять организаций из 27 стран. Собрания проходили в Италии [второе], Великобритании, Швеции, Франции, на Кипре и в Бельгии [первое].
Целью этой главы является выявление схожих черт и различий в практике государственных закупок. Оценка методов проведения закупок будет приведена в следующих главах книги, но на них будут ссылаться авторы данного раздела для выявления наилучшей методики, основанной на принятых экономических принципах. В данной главе не будут рассматриваться закупки в частном секторе из-за их разнообразия и низкой степени регулирования.
Мы сфокусировались на основных аспектах дизайна закупок, подчеркивая отличительные особенности процедур, применяемых в разных странах, попутно раскрывая логику каждой процедуры. Анализ основан на результатах сравнительного исследования, проведенного в 2004 г. среди ряда европейских и американских институтов государственных закупок на волне тенденции к централизации в госзакупках, возникшей в конце 1990‑х годов (подробнее об этом в Главе 3). В некоторых случаях приводится сравнение европейского и американского законодательств. В Приложениях 2.1 и 2.2 в конце главы описаны организации, принявшие участие в исследовании, а Приложение 2.3 посвящено анкетированию в 2004 и 2005 гг.
Различия в практиках проведения госзакупок не всегда объясняются различиями экономических условий каждой страны, особенно в свете принятия международных нормативных актов (например, Директива ЕС 2004 г. или Постановление о госзакупках США 2005 г.), направленных на регулирование и гармонизацию закупочных процедур.
Глава построена следующим образом. В разделе 2.2 мы рассмотрим общие принципы закупок: тенденция к централизации и механизмы достижения качества закупок. В разделе 2.3 представлены данные о закупочных схемах, применяемых в исследуемых организациях; особое внимание уделяется процедурам торгов, электронным торгам, лотам, резервной цене и политике раскрытия информации. Раздел 2.4 посвящен механизмам привлечения и отбора участников – совместные торги, субподряд, аномально низкие по цене торги, ограничения по присуждению контрактов. Наконец, в разделе 2.5 рассматривается практика повышения конкуренции и предотвращения сговоров в конкурентных торгах. Заключительные положения приведены в разделе 2.6. Разделы сгруппированы в целях лучшего структурирования Руководства
[13].
2.2. Основные положения
2.2.1. Централизация
Выбор между централизацией и децентрализацией закупок является новой стратегической темой, которая вызывает ряд вопросов и проблем как для общественной (государственной) так и для частной практики закупок. В Главе 3 Руководства показано, что частичная централизация становится преобладающей стратегией закупок.
Рисунок 2.1 показывает соотношение между стоимостью закупок исследуемых централизованных закупочных агентств и общим объемом государственных закупок (товаров, услуг и общественных работ, осуществленных государственными органами, организациями и предприятиями коммунального хозяйства) в различных европейских странах и США. Из графика следует, что на исследуемые организации приходятся разные доли госзакупок.
Рис. 2.1. Объем закупок (по стоимости), проведенных в 2003 или 2004 гг. централизованными агентствами, в процентах от общего объема государственных закупок
Примечания.
ABA (The Purchasing Adviceand Policy Unit) – Агентство по консультации государственных закупок и политики;
BBG (Federal Procurement Agency) – Федеральное агентство по закупкам;
BESCHA (The Federal Office of Defence Technology and Procurement) – Федеральное управление оборонных технологий и закупок;
Consip (Concessionaria Servizilnformativi Pubblici) – Акционерное общество по государственным закупкам;
GSA (General Services Administration) – Управление служб общего назначения;
SKIA/S (National Procurement Ltd.) – Общество с ограниченной ответственностью по национальным закупкам;
Statskontoret (The Swedish Agency for Public Management) – Шведское агентство по управлению государственными закупками.
Источник: Стоимость закупок рассчитана по опросным листам 2003 г.; данные по GSA относятся к 2004 г. и были предоставлены непосредственно закупочными агентствами.
Данные по общему объему государственных закупок находятся в открытом доступе [Eurostat] в виде доли ВВП. Данные основаны на информации, содержащейся в извещениях о тендерах и присуждении контрактов, опубликованных в Официальном журнале европейских сообществ.
Данные по общему объему государственных закупок Отдела контрактов (Мальта) и Управления государственных закупок (Венгрия) были предоставлены непосредственно закупочными агентствами. Данные по ВВП см.: [Eurostat].
2.2.2. Заключение контракта с квалифицированными поставщиками
Конкурентные закупки, как правило, доступны только для квалифицированных поставщиков, что является обеспечением качественного исполнения контракта. Для отбора участников торгов заказчик может использовать входные требования, обеспечивающие участие юридически и технически квалифицированных поставщиков (подробнее информацию о качестве закупочных контрактов см. в Главе 4). Практически все исследованные закупочные агентства ограничивают подачу заявок по техническим, экономическим и правовым параметрам. Тем не менее тип и количество ограничений варьируются по закупочным организациям и странам. Это объясняется не только особенностями законодательства, но и различной стратегией в отношении видов (рис. 2.2) и/или количества (рис. 2.3) используемых ограничений.
