Необходимость комплексного анализа проблемы коррупции в отрасли
Комплексный подход к диагностике и планированию мероприятий в секторе прежде всего должен учитывать многообразие схем оказания услуг водоснабжения на различных уровнях (отрасль в целом, город или район, домохозяйства). В этой сфере оперируют многочисленные официальные и неофициальные государственные, частные и общественные организации. На рис. 7.2 в упрощенном виде представлена структура рынка услуг водоснабжения. Хотя коммунальные предприятия могут производить до 50 % всей потребляемой воды, лишь незначительная часть населения имеет официальное подключение непосредственно к источнику водоснабжения (уровень А в верхней части рисунка) – именно таким способом обслуживаются сравнительно обеспеченные жители городских районов. В реальности, однако, производимую коммунальным предприятием воду может распределять само предприятие, ее могут приобретать или похищать на этапе вторичного или третичного распределения (уровень Б).
Кроме того, вода может уходить «на сторону» сразу же после ее подготовки, когда ее покупают либо похищают другие (некоммунальные) поставщики и затем распределяют различными способами непосредственно от точки подготовки воды или от прилегающей к ней области. Эта цепочка расположена на уровне C. Наконец, существует четвертый вариант (уровень Г в нижней части рисунка), когда водоподготовкой и поставкой занимаются индивидуальные или частные производители. В этом случае источником водоснабжения, как правило, служат колодцы и сельские скважины, которые могут не иметь непосредственного общественного значения. Для каждой из описанных цепочек характерна своя специфика предоставления услуг (см. правую часть рисунка). В целом структура водоснабжения включает в себя следующие элементы: коммунальные предприятия, сети водоснабжения общественного пользования, официальные промежуточные поставщики, неофициальные поставщики, индивидуальные источники водоснабжения. Коррупция может возникать на любом отрезке любой из указанных цепочек.
Одна из ключевых проблем, определяющих структуру и содержание этой главы, состоит в том, что в основной массе участники отрасли WSS слишком узко понимают сущность коррупции. Многие из них имеют субъективное представление о коррупции и зачастую акцентируют внимание лишь на отдельных ее проявлениях. На официальном уровне обсуждение сводится к сложностям закупок и низкой эффективности коммунальных предприятий, не касаясь многих других форм коррупции и их взаимосвязей
{120}. Такое узкое понимание проблемы мешает разработке эффективных реформ. Для создания успешной стратегии борьбы с коррупцией в сфере WSS африканских стран – стратегии, способной защитить интересы неимущих, – следует учитывать весь спектр коррупционных проявлений. Не умаляя необходимости вмешательства на уровне конкретных проектов, мы полагаем, что для достижения сбалансированных и устойчивых позитивных результатов требуется анализ ситуации и принятие мер на уровне отрасли в целом
{121}.
Структура коррупционных отношений
Ниже представлена всеобъемлющая структура, в рамках которой выделены различные виды коррупции в секторе. Предложенную типологию можно использовать для выявления сложившейся в разных условиях коррупционной практики и ее участников, а также для определения, на каких этапах оказания услуг WSS эта практика возникает. Кроме того, данная классификация, применимая к любой стране, позволяет находить очаги наибольшей концентрации коррупции, вскрывать неизвестные элементы и особенности, отмечать изменения коррупционной деятельности и выявлять внутренние взаимосвязи в общей структуре коррупции. Наконец, эта попытка систематизировать имеющуюся информацию направлена на создание надежного типологического инструмента, который учитывает специфику сектора, объединяет в себе методы диагностики управления на уровне проектов и отраслей и может служить орудием понимания и изменения ситуации
{122}.
