Структура коррупции, представленная в таблице 7.1, построена на основе взаимодействия субъектов и цепочки создания стоимости. Подобный подход обусловлен необходимостью активизировать и скоординировать усилия всех представителей отрасли, а также глубокой уверенностью в том, что проблему коррупции в секторе WSS следует рассматривать в свете деятельности всех заинтересованных государственных, частных и общественных организаций. Кроме того, государственные органы в большей степени зависят от политических решений, и повлиять на них политическими методами проще, чем на других игроков
{123}. Принятая за основу трактовка определяет коррупцию как злоупотребление должностными (государственными) полномочиями в целях личной выгоды, поэтому в центре предложенной структуры находятся государственные органы. Эти органы либо их представители взаимодействуют с тремя категориями субъектов: другие государственные учреждения и ведомства; частные организации и компании; конечные потребители, гражданское общество и его организации
{124}. Предложенная структура увязывает эти взаимодействия с конкретными функциями, выполняемыми в процессе оказания услуг водоснабжения и канализации – выработка политики и регулирование, формирование бюджета и планирование, финансирование, разработка программ и управление, проведение тендеров и закупки, строительство, эксплуатация и техническое обслуживание объектов, контроль.
Взаимодействие между государственными органами
В число государственных органов, функционирующих в секторе WSS, входят международные, национальные и местные правительственные учреждения и ведомства, причем не только те, которые напрямую занимаются вопросами водоснабжения. Коррупционные отношения на правительственном уровне, как правило, возникают между организациями, хотя изредка в них могут вступать отдельные должностные лица. Такие взаимодействия являются вертикальными, когда они возникают внутри иерархии ведомств WSS, и горизонтальными, когда в них вовлекаются департаменты и агентства одного уровня (табл. 7.2.). В высших эшелонах государственной власти коррупция характеризуется скрытостью и многообразием форм, однако перекосы в распределении ресурсов возможны лишь в условиях взаимодействия между внутриведомственными структурами, а также между заинтересованными государственными учреждениями, занимающимися вопросами финансирования, планирования, водного хозяйства и реализации общественно значимых проектов. При этом должностные лица вынуждены «играть по правилам», а их статус и полномочия напрямую зависят от готовности занять надлежащее место в сложившейся системе.
Коррупционные отношения между государственными органами часто концентрируются в сфере принятия политических решений. Политики и чиновники, курирующие отрасль WSS, стремятся создавать условия для извлечения личной выгоды путем воздействия на расстановку политических и инвестиционных приоритетов. В странах, где регулирующие функции четко определены, политики и другие заинтересованные лица могут платить регуляторам за принятие выгодных для них стандартов и правил (такая практика получила название приватизации регулирования) либо за обход существующих норм и процедур при реализации проектов.
Крупномасштабная коррупция наблюдается среди политиков и высших должностных лиц при выборе проектов в сфере водоснабжения и канализации. Так, в процессе планирования и формирования бюджета предпочтение может отдаваться более капиталоемким проектам, а не менее капиталоемким, хотя и более целесообразным. Отраслевые инвестиции, гарантирующие максимальный уровень личных доходов, получают зеленый свет в первую очередь. Другими словами, государственные средства могут направляться на те проекты, которые предоставляют максимальные возможности для откатов с минимальным риском. Практика показывает, что нередко такие проекты оказываются низкоэффективными и более выгодными для богатых, нежели для бедных. Забор воды из поверхностных источников вместо подземных – типичный пример решений, которые, несмотря на их легальность, создают возможности как для крупномасштабной, так и для мелкой коррупции. Проекты водоснабжения из поверхностных источников предусматривают строительство дорогостоящих водозаборных и очистных сооружений, а также непрерывную поставку химикатов (как, скажем, в Киншасе). Это создает почву для взяточничества, вымогательства и мошенничества. Подобные решения в секторе WSS влекут за собой долговременные коррупционные последствия. Ненадлежащее использование средств в результате бюджетных манипуляций и сомнительного планирования усугубляется несогласованностью процессов постановки целей, планирования и реализации проектов. На уровне поставщиков услуг либо отдельных населенных пунктов эта форма коррупции может включать в себя хищение материалов (например, химикатов для очистки воды) с целью последующей перепродажи или иного использования. Такие махинации приводят к снижению количества или качества поставляемой воды.
В некоторых странах механизмы перечисления бюджетных средств открывают широкие возможности для мошенничества и утечки финансовых ресурсов, а также для вымогательства со стороны государственных ведомств и учреждений, наделенных полномочиями по согласованию расходов на водоснабжение и канализацию. В некоторых случаях согласование проходит в несколько этапов внутри различных министерств (включая отделы планирования, финансирования, водного хозяйства и реализации гражданских проектов), после чего процедура повторяется на уровне местных ведомственных структур и их подразделений.
