В сфере строительства коррупция также может концентрироваться на определенных участках. Должностные лица, курирующие выдачу лицензий и разрешений, могут требовать взятки или затягивать процедуры лицензирования, тем самым затрудняя деятельность подрядчиков. Представители надзорных органов берут или вымогают взятки за фальсификацию документов в случаях, когда не соблюдены технические требования (например, к глубине прокладки трубопровода), не выполнены необходимые работы или использованы некачественные материалы. Обычно такая практика позволяет подрядчикам минимизировать издержки и влечет за собой несоблюдение установленных норм, в результате чего нарушается бесперебойность и ухудшается качество услуг водоснабжения и канализации. Кроме того, контролирующие чиновники могут принимать или вымогать взятки за согласование фальсифицированных заявок или счетов, а также за ускорение процесса оплаты. Представители регулирующих органов могут брать или вымогать взятки за молчание или за приемку работ, выполненных с отклонениями от стандартов.
Коррупция в сфере эксплуатации и технического обслуживания объектов наблюдается во всех сегментах предоставления услуг и приобретает различные формы, в зависимости от категории участников. Как в крупных, так и в небольших городах именно государственные органы отвечают за эксплуатацию и техническое обслуживание подавляющего большинства водоочистных, водораспределительных и канализационных сооружений и систем
{130}. Государственные коммунальные предприятия, муниципальные и районные власти и ведомства взаимодействуют с частным сектором в процессе организации поставок товаров (труб, химикатов, счетчиков и другого оборудования), а также предоставления подрядов на сопутствующие услуги (выполнение земельных работ, выставление счетов и сбор платежей, обеспечение безопасности, уборка и т. п.). Между подрядчиками и поставщиками этих товаров и услуг могут возникать те же виды коррупционных отношений, что и в сегментах закупки и строительства.
В крупных городах, где функция водоснабжения передана частным операторам, возможности для взяточничества и мошенничества создаются еще на начальных этапах подготовки сделки и используются в течение всего срока контракта. Как показывает практика, в ходе переговоров между государственными и частными структурами определяется формат контракта (договор о проектировании, строительстве, аренде, управлении, концессионный договор), согласовываются сфера концессии и перечень услуг, устанавливаются сроки и условия их предоставления (например, исключительность прав). Все эти аспекты обладают высоким коррупционным потенциалом. Представители государственных и частных структур по взаимной договоренности могут завышать или занижать объемы необходимых мощностей и стоимость активов, манипулировать тарифами, а также в своих интересах формулировать цели и определять размеры субсидий для предоставления услуг малообеспеченным гражданам.
В крупных и небольших районных центрах и пригородах специфика рынка услуг водоснабжения может порождать коррупционные отношения между местными чиновниками и мелкими частными поставщиками воды. Как показывает анализ деятельности таких поставщиков в скваттерских поселениях, само их существование нередко зависит от сделок, заключаемых с местными властями. В примере 7.1 описано положение легальных операторов пунктов по продаже воды в скваттерских поселениях Найроби, которые вынуждены платить взятки чиновникам коммунальных структур, чтобы произвол при выставлении счетов не выходил за разумные пределы (Plummer, Collignon, and Mehrotra, 2005). Легальные операторы дают взятки чиновникам, чтобы обеспечить себе более надежные и устойчивые ежедневные поставки, а их подпольные коллеги по цеху подкупают должностных лиц, чтобы подключиться к сети водоснабжения или получать воду наливом и продавать ее впоследствии по рыночным ценам. В секторе канализации мелкие операторы платят местным государственным чиновникам за разрешение сбрасывать стоки в ненадлежащих местах, невзирая на последствия для здоровья людей и состояния окружающей среды.
Пример 7.1. Представители коммунальных структур вымогают взятки у мелких поставщиков услуг водоснабжения в Найроби
Крупное скваттерское поселение Кибера находится в районе Найроби, который не обслуживается городской системой водоснабжения, поэтому мелкие частные поставщики покупают воду у коммунального предприятия и продают ее через сеть торговых пунктов. Эти цистерны с кранами являются единственным источником питьевой воды для полумиллионного населения Киберы. Жители выстраиваются в очереди за водой, когда ее привозят. На территории поселения цены на воду определяются законами конкуренции: стоимость канистры может составлять от 3 до 20 шиллингов, что в любом случае во много раз превышает стоимость коммунальной воды. Кроме того, цены колеблются в зависимости от времени года и наличия воды.
Выставляемые частным поставщикам счета за воду изменчивы и противоречивы, а нерегулярность оптовых поставок воды позволяет представителям коммунальных структур оказывать давление на поставщиков. Последним ничего не остается, как «подмазывать» чиновников, чтобы получать воду или добиваться пересмотра выставляемых счетов для приведения их хотя бы в отдаленное соответствие с реальными издержками. Страдают в конечном итоге малообеспеченные жители, которым приходится платить за воду дороже всякий раз, когда в ее цену включается указанная «надбавка».
Мелкие частные поставщики постепенно упорядочивают свою деятельность. Они создали ассоциацию и разработали кодекс деловой этики, чтобы заставить коллег по цеху следовать определенным правилам. Кроме того, ассоциация служит для них платформой, позволяющей эффективно взаимодействовать с коммунальными структурами. Частные поставщики воспринимают свою ассоциацию как важнейший инструмент борьбы с широко распространенной мелкой коррупцией со стороны чиновников Департамента коммунального водоснабжения Найроби.
Источник: WSP-Africa (2005); беседы авторов с поставщиками услуг в Кибере (май 2005 г.).
Взаимодействие государственных органов с конечными потребителями
Коррупция в отношениях между конечными потребителями и государственными служащими (как правило, подкуп) обычно является мелкой, частой и систематической. Потребитель, дающий взятку, стремится получить доступ к жизненно важной услуге водоснабжения. Чиновники могут вымогать взятки у потребителей, либо потребители могут добровольно предлагать взятки за получение доступа к услуге
{131}. Коррупционная практика при оказании услуг водоснабжения конечным пользователям обычно имеет следующие формы: незаконное подключение к сети водоснабжения; перепродажа коммунальной воды или использование коммунальной структуры; первоочередное проведение ремонта или обслуживания в обмен на так называемую «плату за ускорение».
