В рамках Программы развития кекаматанов в Индонезии применяются такие инновационные подходы, как составление «картограмм коррупции», мониторинг со стороны местного сообщества и системы рассмотрения жалоб населения. Эти подходы могут служить образцом инициатив, повышающих роль общественного мнения, способствующих усилению подотчетности и снижению коррупции (см. пример 7.3). Программа привлекает внимание к проблемам взаимодействия государственных структур и потребителей, функционированию систем предоставления услуг на основе местных сообществ. Эти проблемы актуальны для всех континентов. Как показывают исследования, коррупция приобретает разные формы в зависимости от того, к какой категории, общественным или частным благам, относятся реализуемые товары и услуги. Частные блага (такие как услуги водоснабжения в сельской местности) предназначены главным образом для индивидуального потребления. Снижению коррупции в этой сфере лучше всего способствуют такие методы, как информирование и привлечение населения. В сфере общественных благ (услуги канализации, строительство и эксплуатация дорог) более эффективны другие меры – проведение проверок, использование санкций и правоприменительных механизмов. Кроме того, Программа развития кекаматанов открыла новые горизонты понимания природы коррупции при реализации проектов развития, управляемых местными сообществами: по мере устранения явных проявлений коррупция переходит в скрытую форму. Так, в случае Программы развития кекаматанов коррупция приобрела менее заметные, хотя и менее прибыльные формы семейственности и покровительства (Olkren, 2004).
Пример 7.3. Борьба с коррупцией при осуществлении проектов развития сельской инфраструктуры: опыт Индонезии
Программа развития кекаматанов представляет собой проект развития сельской инфраструктуры в Индонезии. Бюджет программы, спонсором которой выступает Всемирный банк, составляет $1,2 млрд; ее реализация началась в 1998 г., во время восточноазиатского финансового кризиса. В настоящее время в рамках Программы развития кекаматанов финансируются крупные инфраструктурные проекты и предоставляются мелкие кредиты сельским поселениям. Программа быстро расширяется и на данный момент охватывает свыше 20 000 деревень по всей стране.
Исходя из анализа политико-экономической природы коррупции в индонезийских деревнях, в рамках Программы развития кекаматанов используется двусторонний подход к борьбе с этим явлением. Во-первых, программа нацелена на изменение условий, благоприятствующих процветанию коррупции в сельских поселениях, путем ликвидации монополии на информацию, ресурсы и доступ к правосудию. Во-вторых, она нацелена на профилактику коррупции в рамках самого проекта, противопоставляя коррупционным проявлениям внутренние механизмы стимулирования. Опыт реализации Программы развития кекаматанов полезен для понимания методов, способных обуздать коррупцию при осуществлении подобных проектов в стране, где это явление приобрело масштабы эпидемии, где законодательная и правоприменительная системы слабы, где исторически сложилась жесткая иерархия политического контроля во главе с мощной государственной бюрократией.
В основе антикоррупционной стратегии, применяемой в рамках Программы развития кекаматанов, лежит принцип самостоятельности жителей деревень в принятии решений, касающихся планирования, закупок и управления финансами. Ниже перечислены некоторые механизмы, обеспечивающие реализацию данного подхода:
• упрощение финансовых процедур с тем, чтобы они были понятными для жителей деревень;
• перечисление средств напрямую на коллективные банковские счета сельских поселений;
• санкционирование любой финансовой сделки как минимум тремя подписями, выбор поставщика товаров и услуг как минимум из трех кандидатов на общем собрании деревни;
• размещение подробных сведений обо всех финансовых сделках на деревенских досках объявлений для всеобщего ознакомления;
• представление отчетов о расходовании проектных средств на регулярных общих собраниях деревни, на которых жители вправе своим решением приостановить дальнейшее распределение средств при выявлении каких-либо несоответствий;
• создание независимых от государства источников информирования и механизмов рассмотрения жалоб на уровне сельского поселения;
• осуществление активного контроля за ходом работ со стороны координаторов проекта, избираемых на уровне сельского поселения и района;
• осуществление независимого мониторинга проекта со стороны неправительственных организаций и местной прессы.
Несмотря на определенный успех вышеперечисленных мер, полностью искоренить коррупцию в рамках Программы развития кекаматанов не удается. Оценка ситуации (в том числе путем проведения всесторонних этнографических опросов, исследований практического опыта и анализа структуры стимулирования на протяжении жизненного цикла проекта) позволила определить интересы, мотивы и слабые места всех участников. Как выяснилось, коррупция – это прежде всего проблема побудительных мотивов, и эффективно бороться с ней можно лишь при условии кардинального изменения баланса возможных потерь и выгод. Для изменения этого баланса необходимо хорошо знать местные особенности и социальные нормы.
Коррупция в рамках Программы развития кекаматанов проявляется в нескольких формах, включая искусственное раздувание бюджета, сговор, взяточничество и откаты местным чиновникам. Наиболее эффективными в борьбе с коррупцией оказались такие методы, как обеспечение прозрачности, участие общественности и создание независимых структур для рассмотрения жалоб. Информирование населения и контроль на местах – ключевые факторы в профилактике и противодействии коррупции. В основе наиболее успешных антикоррупционных стратегий лежат такие меры, как обнародование мероприятий по борьбе с коррупцией, завоевание авторитета у широких кругов общественности и применение санкций в случае необходимости. Важная роль в борьбе с коррупцией также отводится координаторам проектов, которые обеспечивают независимое от местных властей информирование жителей сельских поселений. При этом координаторы опираются на центральный аппарат Программы развития кекаматанов, поэтому они в большей степени защищены от угроз и запугиваний, чем обычные граждане, проживающие в деревнях. Кроме того, имеются сведения о том, что жители деревень используют опыт, полученный в рамках Программы развития кекаматанов, для противодействия коррупции в других проектах.
Разработка более эффективных систем оплаты услуг водоснабжения и канализации – неотъемлемая часть процесса совершенствования деятельности коммунальных структур. Сюда относятся замена устаревших счетчиков и оптимизация процедур выставления счетов и сбора платежей. Эти шаги, направленные на снижение масштабов мошенничества и коррупции, видоизменяют сам характер взаимодействия с потребителями. Некоторые коммунальные предприятия стремятся обеспечить приемлемость новых методов для малоимущих слоев населения за счет установки групповых счетчиков, выставления коллективных счетов и открытия местных пунктов приема платежей. Однако для успешного противодействия коррупции в платежных системах необходимо повышать уровень осведомленности потребителей. Нужно информировать население о том, как проверить правильность выставленного счета и куда обращаться, если сумма начислена неверно
{144}. В Бенине и Кот-д'Ивуаре функции по выставлению счетов и сбору платежей были переданы частным фирмам, работающим на основе контрактов с оплатой по результатам (хотя наделение этих фирм государственными полномочиями делает их не менее уязвимыми для коррупции, чем госструктуры). Кроме того, в этих странах стала расширяться практика принятия на работу женщин-кассиров, которые, как выяснилось, менее склонны к взяточничеству и обману коммунальных предприятий, чем мужчины (WUP, 2003).
