Woodhouse, A. 2002. «Village Corruption in Indonesia: Fighting Corruption in the World Bank’s Kecamatan Development Program.» World Bank, Jakarta, Indonesia.
World Bank. 2004. World Development Report 2004: Making Services Work for the Poor. Washington, DC: World Bank.
World Bank. 2006. «An Anticorruption Agenda for the Power Sector: A Suggested Bank Approach Discussion Draft.» Energy and Water Department, World Bank, Washington DC.
WSP-Africa (Water and Sanitation Program – Africa). 2004a. «Moving from Protest to Proposal: Building the Capacity of Consumer Organizations to Engage in Urban Water Supply and Sanitation Sector Reform in Africa.» WSP – Africa, Nairobi.
WSP-Africa (Water and Sanitation Program – Africa). 2004b. «Solutions for Reducing Borehole Costs in Rural Africa.» Field note, WSPAfrica, Nairobi.
WSP-Africa (Water and Sanitation Program – Africa). 2005. «Rogues No More? Water Kiosk Operators Achieve Credibility in Kibera.» Field note, WSP – Africa, Nairobi.
WSP-Africa (Water and Sanitation Program – Africa). 2006. «Getting Africa on Track to Meet the MDGs on Water and Sanitation: A Status Review of Sixteen African Countries.» Final Report, WSP-Africa, Nairobi.
WSP-Africa (Water and Sanitation Program – Africa). Forthcoming. «A Citizen’s Report Card Initiative for the Water Sector in Kenya.» Final Report, WSP – Africa, Nairobi.
WUP (Water Utilities Partnership). 2001. «Status of Reforms in the Water and Sanitation Sector in Africa.» Abidjan, Côte d’Ivoire.
WUP (Water Utilities Partnership). 2003. «Better Water and Sanitation for the Urban Poor in Africa.» European Union and WSP – Africa, Nairobi.
Часть II
Коррупция и система управления государственными финансами
8. Анализ проблемы коррупции в сфере управления государственными финансами
Уильям Доротински и Шилпа Прадхан
Коррупция имеет определенные мотивы, поэтому необходимо тщательно изучать это явление и искоренять те фундаментальные факторы, которые делают его возможным.
Эдуард Шеварднадзе, бывший президент Грузии
Управлять государственными финансами в современных экономических условиях очень сложно, поскольку спектр направлений деятельности правительств весьма широк. Сложность приводит к появлению непрозрачных зон и ниш, способствующих развитию проблемы «принципал – агент». Эта проблема нередко ведет к коррупции. Таким образом, крайне важно обеспечить эффективный контроль систем управления государственными финансами. В настоящей главе речь идет о некоторых зонах риска, о соответствующих проблемах, а также о возможных путях их решения. Прочесть эту главу должны все должностные лица и руководители, которые стремятся усовершенствовать управление государственными финансами, рекомендуется прочесть ее и специалистам, стремящимся глубже понять явление коррупции.
Вито Танци, бывший директор Департамента по фискальным вопросам Международного валютного фонда, бывший заместитель министра финансов Италии
Спроблемой коррупции в сфере управления государственными финансами (public financial management – PFM) страны сталкиваются на протяжении всей истории. С обязанностью правительств по управлению государственными средствами неразрывно связаны риски использования финансовых ресурсов в личных целях, неполучения причитающихся средств, расхищения или нецелевого расходования собранных средств. Коррупция в сфере PFM не позволяет использовать драгоценные ресурсы для блага общества, ставит под угрозу способность правительства реализовывать намеченные планы, напрямую уменьшает расходы на приоритетные отрасли (такие как образование и здравоохранение) и особенно сильно вредит темпам роста.
Во многих развивающихся странах условия функционирования государственной службы и учреждений сферы PFM нередко формируют благоприятную почву для процветания коррупции. Вероятность возникновения коррупции во многом определяется характером и качеством системы PFM в стране. Слабость регулирующих и надзорных органов создает прекрасные возможности для коррупции в сфере государственных расходов. Задача состоит в том, чтобы сформировать систему государственных финансов, которая позволяет эффективно выявлять и пресекать случаи коррупции, тем самым сводя к минимуму возможности ее появления.
Коррупция в государственном секторе определяется как «злоупотребление должностными (государственными) полномочиями в целях личной выгоды»
{156}. Ее проявления, а также юридические и практические определения в разных странах различаются. Нередко коррупцию в целом условно подразделяют на крупномасштабную (политическую) и административную. Политическая коррупция, как правило, связана с влиянием на распределение ресурсов и реализацию проектов в интересах лица, принимающего решения, его друзей и знакомых; злоупотреблениями при финансировании различных кампаний; подтасовкой результатов голосования; необоснованным направлением ресурсов на специальные проекты; злоупотреблением конфиденциальной информацией. Крупномасштабная коррупция предполагает перекачивание значительных государственных ресурсов в интересах отдельных лиц. Административная коррупция включает в себя: а) мелкую коррупцию, такую как взяточничество, прямые хищения денежных средств, товаров, оборудования и услуг; б) прямое злоупотребление должностным положением (включая присвоение и нецелевое расходование государственных средств и активов; незаконное взимание штрафов, пошлин, налогов и иных платежей; махинации в сфере закупок и распределения подрядов; манипулирование регулятивными и лицензионными нормами; семейственность и покровительство); в) косвенное злоупотребление должностным положением, когда регулятивные полномочия используются для извлечения денежной или иной выгоды при взаимодействии с населением (например, получение взяток за рассмотрение или благоприятное решение вопроса). Административная коррупция также часто квалифицируется как «мошенничество, растрата и злоупотребление» государственными ресурсами.
Успешные стратегии минимизации рисков коррупции должны быть направлены на укрепление институтов сферы PFM, а также систем сдержек и противовесов, призванных устранять конфликты интересов. Инструментами борьбы против коррупции являются эффективность фактического управления государственными ресурсами и подотчетность внутри правительства и за его пределами. Настоящая глава предлагает широкую концепцию, необходимую для понимания коррупции в сфере PFM, для оценки коррупционной уязвимости и для разработки стратегий реформирования с целью снижения рисков коррупции в области государственных расходов. Явление коррупции исследуется на всех этапах управления государственными финансами, включая планирование и исполнение бюджета, представление отчетности, внутренний контроль, внешний аудит и надзор (проблемы коррупции в сфере государственных закупок и в налоговой сфере анализируются в главах 9 и 10 соответственно). Затем применение предложенной концепции рассматривается на примере снижения рисков коррупции в секторе государственных расходов Ганы. Важнейшие выводы выделены в тексте курсивом.
