Оценка коррупционной уязвимости систем управления государственными финансами
Страны с наиболее эффективными системами PFM имеют наименьшие значения индекса восприятия коррупции. Наличие эффективной системы PFM препятствует разрастанию коррупции, повышая вероятность выявления и пресечения коррупционной практики. Для таких систем характерны следующие особенности: формирование бюджетов, ориентированных на результат, которые позволяют оценивать достижения по определенным критериям
{157}; предсказуемость исполнения бюджета и сведение к минимуму расплывчатых процедур, используемых для обоснования произвольных решений; эффективное делопроизводство, облегчающее проведение аудита; регулярное представление отчетности, позволяющее руководству контролировать расходы, выявлять несоответствия и принимать корректировочные меры. Качественный внутренний аудит обеспечивает действенность процедур контроля и служит гарантией того, что политика руководства действительно реализуется на практике. Наличие эффективной системы PFM способствует обнаружению и профилактике коррупции, позволяя минимизировать возможности для мошенничества, выявлять потенциальные причины отклонений (такие как слабая профессиональная подготовка и низкие функциональные возможности), устанавливать необходимые правила и применять соответствующие меры дисциплинарного воздействия для борьбы с нарушениями
{158}. Чем лучше работает система PFM, тем выше риск быть пойманным и тем дороже обходится недобросовестность коррупционерам.
Для работников сферы управления государственными финансами взаимосвязь между повышением эффективности системы PFM и снижением риска коррупции самоочевидна и подтверждается практикой. Однако, поскольку измерить уровень коррупции напрямую не представляется возможным, нельзя и установить надежную статистическую корреляцию между качеством PFM и уровнем коррупции. Используя в качестве репрезентативного показателя восприятие коррупции, авторы сопоставили степень свободы от коррупции (определяется на основе средних значений индекса восприятия коррупции Transparency International) и качество системы PFM (выведено на основе рейтингов Всемирного банка «Оценка национальной политики и институтов» – CPIA). Полученные результаты представлены на рис. 8.1. Диаграмма демонстрирует следующую корреляцию: чем выше качество систем PFM, тем ниже уровень восприятия коррупции – по крайней мере для систем PFM с качеством выше среднего. Практика также свидетельствует о том, что отсутствие надлежащего контроля расходов, отсутствие системы сдержек и противовесов в области государственных финансов, недостаточная прозрачность финансовой информации и низкая вероятность выявления и наказания коррупционеров создают благоприятную почву для коррупции (World Bank, 1998). Стабильные и прозрачные системы PFM с четко определенными и повсеместно применяемыми средствами контроля, надзора и подотчетности способны снизить риск коррупции.
К системным факторам, повышающим риск коррупции в управлении государственными финансами, относятся: ограниченность функциональных возможностей, неэффективность внутреннего контроля, недостаточная прозрачность, слабость руководства и надзора, низкая внешняя подотчетность в области государственных расходов. Институциональные недостатки можно проанализировать для каждой из четырех обобщенных стадий бюджетного цикла, а именно: планирование бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, внешний аудит и контроль. Существующий баланс интересов, побудительных мотивов и институциональных норм влияет на все этапы бюджетного процесса. На рис. 8.2 представлена базовая схема бюджетного цикла и ключевые функции, характерные для каждой из четырех его стадий.
Планирование бюджета
Планирование бюджета осуществляется в рамках общего политического контекста под влиянием существующих в стране регулятивных и институциональных норм
{159}. Формирование бюджета по сути – процесс политический. Исполнительная власть играет ключевую роль в подготовке проекта бюджета и вынесении его на рассмотрение законодательных органов. Центральные бюджетные структуры министерства финансов отвечают за координацию подготовки проекта бюджета со стороны исполнительной власти, а также за осуществление контроля исполнения бюджета теми ведомствами, которые расходуют выделяемые средства. После согласования проекта в исполнительных органах предлагаемый бюджет, как правило, утверждается законодателями.
Без эффективного контроля со стороны законодательных структур исполнительные органы могут злоупотреблять теми дискреционными полномочиями, которыми они наделены, что создает почву для крупномасштабной коррупции. В целом активность законодателей в сфере планирования бюджета с течением времени то усиливалась, то снижалась и в настоящий момент находится на подъеме (Schick, 2002). Масштабы участия законодателей в подготовке бюджета зависят от конституционных норм государства. Конституция определяет полномочия законодателей по корректировке бюджета, право вето президента, а также полномочия законодательных органов по отклонению предлагаемого бюджета. Специфика законодательных процедур и структур, допустимые сроки анализа бюджета законодателями и эффективность деятельности последних в разных странах неодинаковы (Dorotinsky and Barraclough, готовится к публикации; Santiso, 2005; Stapenhurst, 2004). В государствах с президентской формой правления законодательные органы теоретически должны играть более значимую роль в процессе планирования бюджета по сравнению со странами, имеющими парламентскую форму правления, где исполнительная власть по определению имеет большинство мест в парламенте. Влияние законодателей на бюджет во многом обуславливается такими факторами, как специфика избирательной системы (система пропорционального представительства, простого большинства, прямых выборов или партийных списков), а также количество и характер политических партий (сильные партии, коалиционные правительства).
