Пример 8.1. Виды коррупционных проявлений
В отчете Национального бюро Пакистана по борьбе с финансовыми правонарушениями за 2003 г. отмечено, что злоупотребление должностными полномочиями является самым распространенным преступлением среди рассмотренных дел (в то же время в отчете не дается четкого определения этого вида преступления). Из 382 дел, рассмотренных в период с 1999 по 2003 г., 144 были связаны со злоупотреблением должностными полномочиями, 102 – с коррупцией и коррупционной практикой, 88 – с наличием у обвиняемых активов, не соответствующих источникам доходов; 22 – с умышленным неисполнением банковских обязательств, 4 – с жизнью не по средствам.
В «Исследовании масштабов коррупции в государственном секторе», которое опубликовал в 2002 г. Южно-африканский институт государственных аудиторов, отмечено, что среди рядовых сотрудников наиболее распространенными видами коррупции являются взятки и хищения товарно-материальных ценностей. «Мошенничество при учете рабочего времени» (завышение фактически отработанного времени) наиболее характерно в целом для персонала, включая руководителей.
В отчете Министерства финансов Великобритании за 2005 г. говорится, что чаще всего мошенничество связано с управлением персоналом, хищением активов и информации, а также с закупками (сравнительные масштабы различных видов мошенничества представлены на диаграмме внизу). По размерам финансового ущерба первые три места занимают хищение активов и информации, мошенничество в сфере закупок и мошенничество в сфере выплаты командировочных расходов и пособий.
Источник: Her Majesty’s Treasury (2005, pp. 7, 8).
Неэффективность процедур управления денежными средствами и расходами проявляется на всех этапах, будь то ассигнование средств, подтверждение поставок, санкционирование и осуществление оплаты. Контроль за ассигнованием средств предполагает, что ресурсы должны выделяться только на реализацию намеченных целей в размере, не превышающем установленные бюджетом объемы. Коррупция на этапе ассигнования средств может проявляться в форме заказа товаров и услуг, не предусмотренных бюджетом. В результате сговора между должностными лицами, отвечающими за ассигнование средств, подтверждение поставок и санкционирование оплаты, может возникать ситуация, когда коррупционные действия остаются незамеченными по причине нарушения процедур внутреннего контроля и нечеткого распределения функций между должностными лицами. При отсутствии надлежащего контроля чиновники, санкционирующие оплату, способны использовать свои дискреционные полномочия для вымогательства взяток у поставщиков. Неопределенность процедур сбора налогов и рост стоимости товаров на фоне инфляции повышают непредсказуемость распределения средств в ходе исполнения бюджета и расширяют возможности для мошеннических действий в сфере государственных закупок. Оплата товаров и услуг, оплата консультантов и прочие просроченные платежи затем производятся на основе откатов соответствующим чиновникам.
Во многих развивающихся странах налоговые и торговые режимы довольно сложны. Многочисленные налоговые льготы дискреционного характера, расплывчатые и непрозрачные налоговые процедуры и чрезмерные дискреционные полномочия налоговых инспекторов – все это увеличивает вероятность коррупции при сборе налогов в процессе исполнения бюджета. Низкий уровень зарплат, непрофессионализм, неэффективность структур поощрения и наказания, слабость механизмов внутреннего и внешнего контроля и подотчетности являются теми системными факторами, которые питают коррупцию.
Слабый контроль со стороны руководства, недостаточная прозрачность и подотчетность, ограниченность возможностей по выявлению и отслеживанию коррупции, узость правоприменительной практики также создают благоприятную почву для коррупции в сфере государственных закупок. В связи с этим можно привести следующие примеры коррупции: произвол при распределении подрядов; откаты и взятки чиновникам; махинации с тендерными заявками; использование фиктивных компаний; злоупотребление государственными активами. Кроме того, в ходе исполнения бюджета коррупция может приобретать такие формы, как злоупотребление командировочными расходами и нецелевое использование движимых активов (в частности, транспортных средств и компьютеров). В таблице 8.1 представлен более подробный, хотя и не исчерпывающий, список видов административной коррупции по экономическим сферам; кроме того, перечислены некоторые факторы, способствующие возникновению коррупции.
Ключевые уязвимости, повышающие риск коррупции в процессе исполнения бюджета, включают в себя неэффективность внутреннего контроля и слабость управленческого контроля и надзора за государственными расходами. Внутренний контроль касается проверок оплаты труда и не связанных с ней расходов, а также проведения внутренних аудитов, которые повышают вероятность выявления и снижают мотивацию мошеннических действий (при условии, что их выявление влечет за собой реальное наказание).
Управленческий контроль и надзор за функционированием системы и представлением финансовой информации обеспечивают подотчетность соответствующих лиц и являются действенным средством сдерживания коррупции. В управленческое звено входят структуры центрального руководства (президент, премьер-министр, правительство), министры, их постоянные заместители и высшие должностные лица министерств. В рамках управленческого контроля и надзора руководители министерств высшего и среднего звена и отдельные должностные лица принимают активное участие в планировании, исполнении и контроле исполнения бюджета. Однако их функции в проведении анализа информации, изучении тенденций, постановке проблем, обеспечении ответственности персонала, обнаружении ошибок и применении мер дисциплинарного воздействия зачастую остаются непонятными и нереализуемыми.
Бухгалтерский учет и отчетность, связанные с бюджетным процессом
Точность, своевременность и прозрачность делопроизводства, ведения бухгалтерского учета и представления отчетности о доходах и расходах играют важную роль в обеспечении подотчетности бюджетного процесса. Современные интегрированные системы бухучета облегчают отслеживание доходов и расходов и сопоставление информации, полученной из различных источников. Бухгалтеры в осуществляющих расходы ведомствах и казначействе, а также глава казначейства играют ключевую роль в регулярной подготовке финансовой отчетности.
Как правило, в сфере бухгалтерского учета и отчетности по бюджету отсутствуют прямые возможности для коррупции. Вместе с тем коррупционная практика на стадии исполнения бюджета нередко выявляется благодаря эффективной системе бухгалтерского учета и отчетности, особенно если она компьютеризирована и объединена с интегрированной информационной системой управления финансами или управленческой информационной системой
{161}. Неточность и неполнота учета операций по причине слабой технической оснащенности либо халатности могут маскировать мошеннические действия, препятствовать аудиту и ограничивать возможности управленческого контроля и надзора. Каждая операция должна быть отражена в отчетности, включая кредитование, распределение/ассигнование средств и осуществление платежей. В основе интегрированной системы управления финансами лежит система бухгалтерского учета. Неэффективность ведения бухучета и сверки банковских счетов негативно влияет на процесс реализации бюджета: финансовая отчетность становится неполной, как и сведения, необходимые для аудита и управленческого контроля. Аналогичным образом несвоевременность, нерегулярность, неточность и неполнота финансовой отчетности повышают риск коррупции на других этапах исполнения бюджета. Наличие эффективной системы бухгалтерского учета и отчетности является мощным фактором сдерживания мошенничества и коррупции.
