Как показывает рисунок, эффективность национальных систем PFM по каждому из четырех параметров существенно различается. Например, в Мозамбике и Замбии самыми слабыми звеньями являются внутренний контроль и управленческий контроль и надзор, уровень которых существенно ниже уровня функциональных возможностей систем PFM и уровня внутренней прозрачности. Кроме того, рисунок позволяет определить возможные направления реформирования. Например, в Бангладеш реформы необходимо сосредоточить на усилении управленческого контроля и надзора, поскольку эта сфера является самым слабым звеном.
Хотя для снижения риска коррупции в развивающихся странах необходимы кардинальные реформы по всем четырем направлениям, усилия следует направить в первую очередь на самое слабое звено. Система взаимозависимых элементов эффективна настолько, насколько эффективно ее самое слабое звено. Результативность работы системы PFM повысится в том случае, если все ее элементы будут сопоставимыми. Для снижения риска коррупции необходимо, чтобы управленческий контроль и надзор, внутренний контроль, функциональные возможности и прозрачность дополняли друг друга, позволяя выявлять сомнительные операции и препятствуя мошенничеству. Реформы по совершенствованию систем и процедур PFM следует реализовывать поэтапно, исходя из конкретных условий страны. Когда возможности ограничены, для определения оптимальной последовательности реформ в сфере PFM целесообразно использовать «платформенный подход» к реформированию, который предлагается программой PEFA (Brooke, 2003). Каждая платформа ориентирована на максимальный результат, достижению которого должны способствовать отдельные реформы. Например, в развивающихся странах, где системы PFM в целом неэффективны, платформенный подход рекомендует в первую очередь укреплять функциональные возможности и внутренний контроль и лишь затем браться за прозрачность и подотчетность. Сначала следует сосредоточить усилия на самом слабом звене, после чего на основе достигнутого результата совершенствовать остальные аспекты системы PFM. Так, в Папуа – Новой Гвинее анализ PEFA показал, что реформы необходимо сконцентрировать на усилении внутреннего контроля, затем перейти к повышению внутренней прозрачности и расширению функциональных возможностей и только потом заняться совершенствованием управленческого контроля и надзора в сфере PFM.
Функциональные возможности
Функциональные возможности систем и процедур PFM определяются механизмами делопроизводства, бухгалтерского учета и отчетности, а также профессионализмом сотрудников. Во многих развивающихся странах бюджетное законодательство, правила и требования, регулирующие осуществление государственных расходов, существуют, но сотрудники в большинстве своем их не знают и не применяют на практике. Базовые системы бухучета, позволяющие отслеживать и фиксировать финансовые операции, как правило, не развиты и не интегрированы. Автоматизация систем финансовой информации зачастую чрезмерно сложна и не обеспечивает качественной отчетности. Ограниченность функциональных возможностей во многих развивающихся государствах нередко усугубляется нехваткой квалифицированных национальных кадров на ключевых должностях в правительстве. Например, в Афганистане и Восточном Тиморе повседневные обязанности, связанные с бюджетом, выполняют иностранные консультанты.
Мероприятия по укреплению функциональных возможностей систем PFM включают в себя: принятие на работу квалифицированного персонала; установление конкурентоспособной заработной платы
{163}; углубление знаний действующих и новых сотрудников в сферах бюджетного процесса и служебной этики; применение надежной системы классификации (административной, экономической, функциональной, программной), позволяющей прослеживать расходы по различным статьям; обеспечение комплексного подхода к бюджету и бюджетному процессу; ориентирование бюджета на реализацию конкретных целей. В конечном итоге могут быть внедрены механизмы многолетнего планирования и исполнения бюджета.
Внутренняя прозрачность
Внутренняя прозрачность финансовой информации обеспечивает точность и своевременность учета и представления информации, а также ее доступность для представителей исполнительных органов и заинтересованных лиц. Прозрачность бюджетной документации и доступность бюджетной информации, представленной в четкой и ясной форме, имеют большое значение для снижения уровня коррупции в сфере PFM. Отсутствие надежных и своевременных данных препятствует осуществлению управленческого контроля и надзора, выявлению мошеннических и коррупционных действий. Непрозрачность финансовой информации уменьшает вероятность обнаружения и пресечения коррупционных проявлений.
Меры по повышению внутренней прозрачности финансовой информации должны быть направлены на увеличение частоты представления текущей финансовой отчетности, повышение точности и своевременности текущих и годовых финансовых отчетов, обеспечение полноты бухгалтерского учета и отчетности, а также распространение отчетов таким образом, чтобы они были доступны всем заинтересованным лицам (внутри органов исполнительной власти, включая правительство). Кроме того, необходимо, чтобы форма отчетов была понятна всем пользователям и чтобы все финансовые операции своевременно и точно отражались в бухгалтерском учете и делопроизводстве.
Внутренний контроль
Под внутренним контролем обычно подразумевают внутриправительственные процедуры по оптимизации деятельности и профилактике или выявлению нецелевого использования средств. В современных условиях назначение внутреннего контроля состоит в том, чтобы способствовать реализации организационных задач по обеспечению эффективности действий, гарантировать надежность финансовой отчетности и соблюдение законодательных актов и норм. Внутренний контроль складывается из контрольной среды; оценки рисков, связанных с операциями или расходами; процедур внутреннего контроля (чаще всего именно их воспринимают как внутренний контроль); информирования и коммуникации; мониторинга. К типовым процедурам внутреннего контроля относятся: утверждение официально зарегистрированных операций; санкционирование; подтверждение; согласование счетов; анализ результативности; защита активов; распределение функциональных обязанностей; контроль информационных систем.
