Основными факторами, снижающими эффективность внутреннего контроля, являются: слабость контроля оплаты труда и расходов, не связанных с оплатой труда; несоблюдение установленного режима контроля; ограниченность возможностей внутреннего аудита; чрезмерные аудиторские полномочия. В качестве основных причин неэффективности внутреннего аудита чаще всего называют слабые возможности подразделений внутреннего аудита и полное либо частичное игнорирование рекомендаций аудиторов руководством. Например, в аудиторском ведомстве штата Пенджаб работают 562 сотрудника, которые должны проверять 17 382 организации (World Bank, 2005). Согласно отчету ведомства за 2000–2001 гг. более 103 000 аудиторских указаний были проигнорированы, причем почти половина из них были даны более 10 лет назад. В подобных случаях целью реформ должно быть прежде всего регламентирование ведомственного реагирования на выводы внутреннего аудита.
Механизмы внутреннего контроля и обеспечения качества, применяемые в отношении расходов, доходов, делопроизводства, отчетности и оплаты труда, способны препятствовать мошенничеству и коррупции. Мероприятия по совершенствованию механизмов внутреннего контроля должны включать в себя: обеспечение эффективности процедур регистрации налогоплательщиков и исчисления налогов; обеспечение эффективного контроля оплаты труда; осуществление внутреннего контроля расходов, не связанных с оплатой труда; реализацию процедур своевременного и регулярного согласования счетов; внедрение четких и простых стандартов аудита; повышение квалификации аудиторов; расширение полномочий структур внутреннего аудита; повышение эффективности аудита расходов на оплату труда; совершенствование казначейской системы (либо ее создание в случае отсутствия); автоматизация платежных систем (если в ходу до сих пор остается оплата наличными).
Управленческий контроль и надзор
Неэффективность управленческого контроля и надзора за государственными расходами зачастую связана с недостатком знаний и возможностей руководства в области анализа расходов, который нередко проводится поверхностно
{164}. Функция высших руководителей по формализации и регламентировании борьбы с мошенничеством и другими коррупционными проявлениями имеет большое значение для снижения риска коррупции. Ответственность руководства за контроль работы системы PFM, использование информации и обеспечению подотчетности или за неэффективное функционирование системы является мощным сдерживающим фактором для коррупционеров. Традиционные бюрократические методы и отсутствие стимулов для проявления инициативы и выполнения рекомендаций внутреннего аудита существенно затрудняют борьбу с коррупцией. В справке о функционировании системы управления государственными финансами в индийском штате Пенджаб (World Bank, 2005) ключевыми проблемами, требующими решения, названы недостаточная подотчетность и неэффективность внутреннего контроля. В недавних отчетах высших органов контроля Ганы и Великобритании отмечена необходимость усиления управленческого контроля и надзора как основная рекомендация по сокращению мошенничества и коррупции в сфере государственных расходов.
Низкое качество управленческого надзора за бюджетными расходами, отклонения от утвержденных бюджетом объемов доходов и расходов, задолженность по оплате расходов и совокупные финансовые риски прочих структур государственного сектора – именно на эти факторы следует обращать особое внимание при выявлении возможных мошеннических и коррупционных действий. Мероприятия по совершенствованию управленческого надзора в развивающихся странах включают в себя: ознакомление высших руководителей с их функциями в области финансового надзора; выявление и пресечение мошеннических действий; внедрение процедур выполнения аудиторских рекомендаций; повышение эффективности планирования и мониторинга аудита налогов, расходов и оплаты труда, а также процедур расследования фактов мошенничества; выявление и привлечение виновных к ответственности.
Укрепление системы внешних сдержек и противовесов
Страны с активным участием внешних сторон в контроле государственных расходов имеют более низкие значения индекса восприятия коррупции. На рис. 8.4 показатели участия общественности и подотчетности по шкале Кауфманна – Краая сопоставляются с индексом восприятия коррупции Transparency International. Индикатор участия общественности и подотчетности Кауфманна – Краая, разработанный Всемирным банком, отражает различные аспекты политического процесса, гражданских свобод и политических прав, в том числе масштабы участия граждан страны в избрании правительства. Кроме того, он характеризует независимость средств массовой информации, которые играют важную роль в мониторинге деятельности властей и обеспечении их подотчетности за свои действия. Согласно результатам исследования индекс восприятия коррупции ниже в тех странах, где население активно участвует в деятельности государственного сектора.
При определении механизмов участия внешних сторон в бюджетном процессе следует искать баланс между требованиями на стороне спроса о повышении подотчетности и мерами по совершенствованию системы PFM, принимаемыми на стороне поставки. Антикоррупционные реформы по своей сути являются политическими. Для достижения оптимальных темпов реформирования необходимо тщательно взвешивать требования потребителей повысить прозрачность и подотчетность, сопоставляя их с принимаемыми государством мерами по совершенствованию системы PFM. Если возможности правительства ограничены, растущее давление с целью обеспечить подотчетность такого правительства может привести к политической нестабильности. Прежде чем удовлетворять требования к подотчетности, необходимо создать соответствующие технические возможности. В политически сложной обстановке техническая модернизация, как бы она ни именовалась, будет способствовать противодействию коррупции в сфере PFM. Реформы, в ответ на требования к системе PFM со стороны потребителей, должны реализовываться поэтапно, исходя из условий страны. В связи с этим полезным может оказаться платформенный подход к реформированию (Brooke, 2003). Каждая платформа ориентирована на максимальный результат, достижению которого должны способствовать отдельные реформы. Согласно платформенному подходу, для достижения успеха необходимо проводить реформы в определенной последовательности: совершенствование технической базы в целях обеспечения функциональности бюджета, реформы по повышению внешней прозрачности финансовой информации и расширению участия внешних сторон в бюджетном процессе, реформы по усилению внешней подотчетности в сфере PFM. О значении технической модернизации в борьбе с коррупцией говорилось выше. В следующем разделе рассматриваются механизмы обеспечения внешней прозрачности и подотчетности и их роль в снижении риска коррупции.
