Повышение внешней прозрачности и роль внешних сторон
Для продуктивного участия надзорных структур необходимо повышать прозрачность финансовой информации. Танци (1998) указывает на наличие устойчивой корреляции между отсутствием прозрачности и коррупцией. Прозрачность бюджетной информации предполагает обеспечение доступа к бюджетной документации, текущей и годовой финансовой отчетности. Публичность регулярной, точной и своевременной финансовой информации, изложенной в понятной форме, имеет большое значение для продуктивного участия в бюджетном процессе законодательных органов и гражданского общества.
В зависимости от конституционной формы правления законодательная власть нередко воспринимается как основная структура, обеспечивающая подотчетность правительства. Эффективному участию законодательных органов и комитетов зачастую мешает непонимание законодателями бюджетного процесса и своей роли в этом процессе, неопределенность правовых полномочий, а также слабость технических возможностей и политических стимулов для эффективного выполнения законодателями своих функций в отношении бюджета (Alesina and Perotti, 1994, 1996). Укрепление законодательных комитетов, законодательных органов контроля и исследовательских учреждений, разработка эффективной структуры бюджета, которая дает законодателям достаточно времени для вмешательства на стадии принятия политических решений – таковы возможные направления реформирования в целях расширения возможностей участия законодательных органов в бюджетном процессе.
В развивающихся странах участию гражданского общества в бюджетном процессе мешают слабые технические возможности, незнание процесса, непонимание того, как внешние организации способны повлиять на этот процесс, а также чрезмерная сложность бюджетной документации. Ключевые стратегии реформирования должны быть направлены на повышение осведомленности и расширение возможностей участия гражданского общества и СМИ в бюджетном процессе, а также на представление бюджетной информации в понятной форме. Например, в 1999 г. в ЮАР была создана Организация по мониторингу подотчетности государственных органов, которая должна была следить за действиями правительства в отношении выявленных фактов коррупции. Эта структура стала важным источником информации для населения. Со временем организация переключила внимание на структурный аспект неэффективного управления финансами, который порождал злоупотребления и коррупцию. Она начала контролировать соблюдение ведомствами, осуществляющими расходы, регулятивных норм и административных инструкций, касающихся управления государственными финансами.
Совершенствование механизмов внешней подотчетности
Законодательные органы имеют немало обязанностей и бюджетных полномочий, влияющих на финансовые показатели. Благодаря тщательному анализу бюджета законодатели способны устранять несоответствия в информировании правительства и общественности, инициировать обсуждения правильности политических решений и распределения бюджетных средств, содействовать общественному контролю и создавать условия для усиления подотчетности правительства (Santiso, 2005). Институциональная структура, лежащая в основе бюджетного процесса, оказывает существенное влияние на бюджетные ограничения и финансовую дисциплину (Baldez and Carey, 1999). В своих работах Штейн, Талви и Грисанти (1998), а также Алесина и другие (1999) показывают, как бюджетный процесс влияет на итоговые бюджеты в странах Латинской Америки
{165}.
Законодательные комитеты (такие как PAC), пожалуй, наиболее действенный механизм стимулирования анализа аудиторских заключений и повышения эффективности законодательного надзора за реализацией бюджета. Усиление внешнего аудита и укрепление связей с законодательными комитетами (такими как PAC) способны повысить внешнюю подотчетность. Факторы, позволяющие PAC эффективно контролировать государственные расходы и обеспечивать подотчетность правительства, включают в себя: наличие широких полномочий по контролю всех прошлых, текущих и запланированных расходов; возможность самостоятельно, без правительственного вмешательства, выбирать статьи расходов, подлежащие анализу; наличие возможностей для проведения детального анализа отчетности; право давать рекомендации и публиковать заключения (Stapenhurst and others, 2005). В странах с парламентской системой эффективность PAC в качестве структуры, обеспечивающей подотчетность, зачастую ограничена, поскольку в этом комитете председательствует правящая партия. В парламентских системах вестминстерского типа кресло председателя PAC традиционно предоставляется представителю оппозиционной партии, что повышает возможности обеспечения подотчетности, поскольку у оппозиции больше стремления контролировать деятельность правительства по сравнению с правящей партией. Пример 8.2 иллюстрирует основные особенности работы PAC в Канаде.
Пример 8.2.Эффективность PAC: опыт Канады
В состав федерального PAC в Канаде входят девять членов правительства и восемь представителей оппозиции, причем возглавляет комитет представитель оппозиции. Около 25 лет назад PAC участвовал в независимом расследовании, поводом для которого послужило упоминание в отчете главного финансового инспектора необоснованных платежей, осуществленных государственным предприятием Atomic Energy of Canada Limited (AECL). Эта компания выплатила более C$20 млн зарубежным посредникам в расчете продать выпускаемые ею ядерные реакторы. PAC провел собственное расследование, пришел к выводу, что компания прибегла к недопустимым коммерческим методам, и заподозрил, что часть платежей была использована в коррупционных целях. В связи с этим комитет предложил внести ряд серьезных изменений в структуру подотчетности государственных предприятий, и впоследствии рекомендации PAC были воплощены в жизнь. Процесс широко освещался в средствах массовой информации, сумевших получить дополнительные сведения по этому делу, которые комитет самостоятельно получить не мог.
Источник: Stapenhurst and others (2005).
Независимые внешние органы контроля (такие как SAI), по мнению многих, являются теми структурами, которые должны стоять на страже общественных интересов. В обязанности SAI входит обеспечение соблюдения утвержденного бюджета исполнительными органами, а также осуществление финансового контроля в целях сокращения возможностей для коррупции и повышения эффективности государственных расходов (Dye and Stapenhurst, 1998). В развивающихся странах на деятельность SAI нередко негативно влияют следующие факторы: отсутствие независимости при выборе объектов расследования; недостаточное финансирование и правовые полномочия; ограниченные возможности по проведению финансовых аудитов, проверок деятельности и соблюдения установленных норм; недостаточная прозрачность и результативность аудиторских заключений в результате нежелания исполнительных органов выполнять рекомендации аудиторов и несогласованности действий SAI и парламентских надзорных структур (World Bank, 2004). В примере 8.3 рассмотрены факторы, которые должны способствовать развитию возможностей внешнего контроля, а также повышению раскрываемости случаев коррупции.
