Пример 8.3. Основные факторы совершенствования деятельности SAI
Как показывает опыт развитых стран, для расширения возможностей SAI по сдерживанию коррупции необходимо предоставить им полномочия, гарантирующие независимость от правительства. Кроме того, нужно наделить SAI конкретными полномочиями по проведению проверок; укомплектовать его высококвалифицированными кадрами с конкурентоспособной заработной платой; обеспечить необходимую подготовку персонала; обеспечить доступ всех заинтересованных сторон, включая СМИ, к прозрачным аудиторским отчетам; внедрить механизмы эффективного аудиторского контроля и гарантии качества.
В 1996 г. Главное контрольно-финансовое управление Пуэрто-Рико благодаря кардинальной модернизации выявило нарушения при распределении средств на общую сумму $28 млн. Если в 1987 г. большинство сотрудников управления пользовались пишущими машинками и заполняли бухгалтерские регистры от руки, то десятью годами позже управление стало самой современной и хорошо оснащенной государственной структурой Пуэрто-Рико.
До 1938 г. бюджетно-контрольное управление Венесуэлы было слабым и беспомощным органом исполнительной власти. При содействии США было создано Главное контрольно-финансовое управление, которое практически не зависело от конгресса. Как и в Пуэрто-Рико, эта структура в настоящее время проводит техническое переоснащение и планирует внедрить систему комплексных финансовых аудитов и проверок результативности.
Источник: Dye and Stapenhurst (1998).
Важным фактором сдерживания коррупции в сфере государственных расходов является также четко сформулированные законы и эффективная судебная система (Lambsdorff, 1999). Принятие конкретных законов, препятствующих несанкционированному или сверхлимитному расходованию средств и содержащих четкие определения коррупционной практики, играет важную роль в проведении эффективных антикоррупционных мероприятий. Например, Закон о недопущении дефицита (США) не позволяет санкционировать расходы, превышающие определенный лимит, и осуществлять платежи до выделения соответствующих ассигнований. За нарушение этого закона предусмотрены наказания в виде штрафа и тюремного заключения
{166}. До сих пор применять эти наказания не приходилось. Согласно требованиям, о любом нарушении данного закона необходимо докладывать президенту и конгрессу, что является серьезным сдерживающим фактором. В американском штате Вирджиния нормы еще жестче: возмещать чрезмерные или несанкционированные расходы обязаны не органы штата, а те должностные лица, которые утвердили их. Формированию действенной и предсказуемой судебной системы способствуют такие факторы, как независимость от политических влияний, назначение и продвижение судей по службе по профессиональным качествам, достойная оплата труда, эффективность судебного администрирования и делопроизводства, ответственность за результат.
Успеху антикоррупционных инициатив также может способствовать наличие в стране политически независимой антикоррупционной комиссии с четкими правовыми полномочиями и функциями. На практике, однако, создание национальных антикоррупционных органов сопряжено с большими трудностями, а после создания они нередко не справляются с поставленными задачами. Для успеха в первую очередь необходимо мобилизовать политическую волю. Правительства, сумевшие создать в своих странах такие организации, сделали это под давлением со стороны большинства заинтересованных сторон (Heilbrunn, 2004). Деятельность подобных органов должна быть открытой для свободной прессы и гражданского общества. По имеющимся данным, эффективные антикоррупционные агентства работают в Австралии, Ботсване, Гонконге (Китай), Малави и Сингапуре (Heilbrunn, 2004).
Хотя признание роли гражданского общества в бюджетном процессе произошло сравнительно недавно, уже имеются свидетельства позитивного влияния, которое оно оказывает на повышение подотчетности в сфере государственных расходов. Одним из примеров является организация Mazdoor Kisan Shakti Sangathan в индийском штате Раджастхан. Mazdoor Kisan Shakti Sangathan проводит инновационные форумы (так называемые общественные слушания и социальные аудиты) с целью привлечения жителей к обсуждению проблемы расходования государственных средств в их населенных пунктах. Другая организация гражданского общества – Институт по вопросам демократии в Южной Африке – помогла усовершенствовать новый закон об управлении финансами, настояв на ужесточении правил перераспределения бюджетных средств между статьями расходов и на включении в закон положения о прямой ведомственной ответственности за перерасход средств (Ramkumar and Krafchik, 2005).
Новостные средства массовой информации (телевидение, радио, газеты и Интернет) помогают потребителям усиливать давление на государство с целью привлечения коррупционеров к ответственности. Публикация в СМИ сведений о мошеннических схемах и коррупционных действиях, выявленных SAI, способствует повышению информированности граждан о нецелевом расходовании государственных средств, обнаружению недостатков системы, разоблачению коррумпированных должностных лиц и освещению мер, принимаемых в отношении таких лиц. Информирование общественности и требование эффективных мер воздействия могут стать хорошим средством сдерживания, основанным на страхе перед разоблачением, унижением и преследованием (Islam, 2002). Так, филиппинский Центр журналистских расследований в 2000 г. приложил немало усилий для выявления коррупционных действий и злоупотреблений тогдашнего президента Филиппин Джозефа Эстрады, что сыграло ключевую роль в снятии его с должности в 2001 г. Центр провел тщательнейшее расследование, отыскал доказательства и представил ряд отчетов, свидетельствующих о том, что размер личного состояния Эстрады значительно превышал сумму, указанную им в письменной декларации.
Проблема коррупции в Гане: оценка уязвимых мест системы PFM
Несмотря на проводимые правительством Ганы реформы, проблема коррупции в сфере PFM сохраняет актуальность. Правительство страны стремится к расширению функциональных возможностей и предпринимает целый спектр действий, начиная с макроэкономических и структурных преобразований и заканчивая изменениями системы PFM. Тем не менее в отчете 2005 г. (African Peer Review Mechanism, 2005) масштабы коррупции в государственном секторе Ганы оцениваются как значительные и на национальном, и на региональном уровне. Значение индекса восприятия коррупции Transparency International для Ганы составляло в 2005 г. 3,5 на шкале от 0 до 10 баллов, где 0 – максимальный уровень восприятия коррупции, а 10 – минимальный
{167}. Административная коррупция в Гане проявляется в таких формах, как существование фиктивных работников, незаконное присвоение собственности в процессе приватизации, взяточничество, мошенничество в сфере закупок, а также общая утечка государственных средств в результате коррупции (Transparency International, 2003; U4 – Anticorruption Resource Center, 2002)
{168}. Transparency International в Докладе о положении дел с коррупцией в мире за 2003 г. отметила, что в связи с неэффективностью контроля расходов, отчетности и делопроизводства в стране не удалось ограничить нецелевое использование государственных средств и прекратить хищения поступлений в адрес местных государственных органов.
