Чтобы контролировать коррупцию в сфере государственных закупок, необходимо прежде всего понимать процедуры госзакупок и какие методы могут эффективно снижать коррупционные риски. В настоящей главе анализируется воздействие коррупции на сектор госзакупок, идентифицируются индикаторы, способные указывать на существование коррупционных схем, и исследуются потенциальные уязвимые места в цепочке закупок. Кроме того, в главе идет речь о механизмах, способных предотвращать коррупцию в указанной сфере. В заключение обсуждается комплексная оценка коррупционной уязвимости в качестве нового, перспективного инструмента снижения риска коррупции в секторе государственных закупок.
Цель государственных закупок
Чтобы государственные закупки были эффективными, они должны отвечать потребностям соответствующих субъектов, т. е. общества, государства и частного сектора. Система государственных закупок страны должна обеспечивать необходимый вклад в предоставление общественных услуг (обычно это товары, общественно значимые работы и услуги) при минимальных издержках и с приемлемым качеством. Для достижения этой цели большинство систем госзакупок имитируют работу рынка, в первую очередь путем обязательного проведения тендеров на конкурентной основе в отношении крупных закупок (так бывает не всегда; см., например, описание случая экстренных государственных закупок в приложении 9A). Реальная конкуренция позволяет стране эффективно использовать государственные средства – будь то внутренние доходы, иностранная финансовая помощь или кредиты – для развития инфраструктуры и человеческого капитала, сокращения бедности и повышения темпов экономического роста. В основе эффективной системы государственных закупок лежат несколько ключевых принципов
{177}.
• Система должна строиться на правилах. Страны должны иметь четкую и полноценную законодательно-нормативную базу осуществления государственных закупок. Законы, инструкции, положения и правила должны обеспечивать справедливость (и восприниматься как справедливые всеми потенциальными подрядчиками) и, таким образом, препятствовать дискриминации (прежде всего в отношении к национальным и международным компаниям) и фаворитизму. Равенство подхода к претендентам в процессе государственных закупок способствует большей ясности и предсказуемости при заключении подрядов, что имеет ключевое значение для поощрения здоровой конкуренции.
• Система должна способствовать конкуренции при заключении государственных контрактов. В большинстве случаев конкуренция обеспечивает максимальное качество и минимальную стоимость, а оба эти фактора весьма желательны для эффективно действующей системы. В определенных обстоятельствах, однако, оптимальные результаты могут дать альтернативные способы заключения контрактов. Правила и инструкции должны четко определять те обстоятельства, в которых использование альтернативных способов оправданно, и при этом ограничивать дискреционность решений об их применении.
• Система должна обеспечивать прозрачность. Процесс государственных закупок должен внушать обществу уверенность в том, что правительство действительно предоставляет гражданам легитимные услуги, а не повышает личное благосостояние чиновников и не служит узким частным интересам. Самый простой путь достижения этой цели – обеспечить прозрачность принятия решений на всем процессе госзакупок, т. е. продемонстрировать, что правительство ответственно расходует деньги налогоплательщиков. Прозрачность «подразумевает возможность для всех заинтересованных участников знать и понимать фактические методы и процедуры заключения и реализации контрактов. Для этого необходимо публиковать сведения, которые как минимум достаточны для информирования среднего участника о том, как должна работать система и как она работает в действительности» (Wittig, 2005, р. 111).
• Система должна усиливать подотчетность. Необходимо, чтобы чиновники несли ответственность за надлежащее исполнение правил и инструкций, регулирующих процесс государственных закупок, и за принимаемые решения. Подотчетность предполагает наличие эффективной системы санкций за нарушение установленных правил, действующей в рамках закона. Такая система предусматривает разработку надлежащих процедур внутреннего контроля и аудита, внедрение механизма рассмотрения жалоб, позволяющего претендентам опротестовывать те или иные решения, и создание необходимых структур административного и судебного надзора, наделенных полномочиями для применения коррективных мер.
• Система должна быть экономичной. Важнейший элемент имплицитного социального договора между правительством и гражданами заключается в том, что правительство должно расходовать налоговые поступления разумно и эффективно. Применительно к госзакупкам это означает, что правительство должно приобретать товары, работы и услуги по разумной цене и с приемлемым качеством, т. е. тратить средства с пользой.
• Система должна быть эффективной. Время – деньги, а упущенное время – потерянные деньги. Существующие правила и процедуры должны стимулировать завершение процесса закупки в приемлемые сроки, а также способствовать своевременной поставке приобретенных товаров, оказанию услуг и выполнению работ.
Формы коррупционных проявлений в сфере государственных закупок
Коррупционные схемы, возникающие в сфере государственных закупок в разных странах мира, зачастую схожи по форме, характеру и структуре (Ware and Noone, 2005). В данном разделе анализируются некоторые из наиболее распространенных коррупционных схем в секторе госзакупок и описываются сигнализаторы, свидетельствующие о возможном использовании той или иной схемы
{178}.
Взятки или откаты являются одним из самых характерных элементов коррупционных схем в сфере государственных закупок (Ware and Noone, 2005). Как правило, об откате можно говорить в тех случаях, когда компания, выигравшая государственный контракт, выплачивает некую сумму чиновнику (или чиновникам), который повлиял на заключение с компанией этого контракта, будь то добровольно или под давлением. Обычно размер отката составляет определенный процент от стоимости контракта. В условиях разгула коррупции откат становится дополнительной статьей затрат, которую должны учитывать все участники тендеров на получение государственных заказов, что делает эту схему еще более коварной. Так, авторы в свое время сумели выявить существование тщательно разработанных «соглашений о разделе комиссионных» между транснациональными компаниями, участвующими в совместных предприятиях. В соответствии с этими соглашениями средства на откаты распределялись между партнерами, исходя из размера их доли в капитале компании. Претенденты платят откаты, чтобы повлиять на процесс принятия решений по госзакупкам и чтобы незамедлительно получить прямые выгоды (Volcker Committee, 2005b). Например, проект по развитию городского транспорта в Африке стоимостью свыше $100 млн был отклонен после того, как аналитики одной из международных финансовых организаций выявили наличие системной коррупции. Чиновники, причастные к схеме, использовали свои полномочия по контролю процесса госзакупок для вымогательства взяток у подрядчиков, согласившихся участвовать в проекте и коррупционной схеме.
