Воздействие на уровне потребителей
Внешний мониторинг
В отличие от следственных действий, которые сами по себе предполагают, что преступление уже совершено, мониторинг позволяет тщательно наблюдать за процессом государственных закупок с самого начала, тем самым препятствуя возникновению коррупции. В роли независимых контролеров выступают специалисты по вопросам управления, которых нанимают частные компании или назначают регулирующие органы для мониторинга ключевых функций. Эти специалисты, осуществляющие надзор, играют все более важную роль в борьбе с мошенничеством и коррупцией
{199}. Услуги контролеров за ходом государственных закупок стали использоваться шире даже в Соединенных Штатах. Министерство обороны США и Комиссия по ценным бумагам и биржам прибегают к помощи контролеров для наблюдения за деятельностью подрядчиков, чьи сотрудники участвовали в противоправных или коррупционных действиях в прошлом (Zucker, 2004). В развивающихся странах привлечение таких специалистов может оказаться перспективным для противодействия коррупции даже в условиях слабой правоприменительной практики.
В странах, где коррупция в сфере госзакупок широко распространена, полезными внешними союзниками в борьбе с этим бедствием могут стать организации гражданского общества. На разных участках цепочки государственных закупок можно привлекать к содействию наиболее подходящие организации такого рода. Например, если в стране существуют солидные ассоциации подрядчиков или инженеров-строителей, есть смысл обратиться к ним за помощью при реализации дорожных проектов. Их представители могут следить за тем, как осуществляется выбор и планирование проекта, а также оценивать конечный результат – выполнен ли проект с соблюдением необходимых строительных норм, оказался ли он экономически выгодным, соответствует ли он прочим требованиям контракта. Если при местном или региональном университете есть технологический колледж, то его студенты могут участвовать в мониторинге в рамках преддипломной практики. На стадии проведения тендера и осуществления оплаты наиболее целесообразно привлекать к мониторингу неправительственные организации антикоррупционной направленности, имеющие опыт в сфере госзакупок (например, местные отделения Transparency International). Религиозные организации также способны осуществлять мониторинг на этом этапе. Такие независимые контролеры могут получать статус наблюдателя в тендерных комитетах.
Другим примером участия гражданского общества в мониторинге госзакупок могут служить пакты добропорядочности, структура которых была разработана Transparency International в 1990-х гг. Этот документ представляет собой официальное соглашение между учреждением, осуществляющим госзакупки, и претендентами на контракты. Все участники пакта обязуются «отказаться от уплаты, предложения, требования и получения взяток, а также от вступления в сговор с конкурирующими претендентами с целью получения контракта либо в ходе его реализации». Для надзора за соблюдением такого взаимного соглашения привлекаются третьи стороны. По существу, пакт добропорядочности призван гарантировать как претендентам, так и госструктурам уверенность в том, что никто из участников не ведет двойную игру и что весь процесс действительно объективен и беспристрастен.
Эффективность пакта добропорядочности зависит от того, на какой стадии осуществления госзакупок он подписывается. В идеале антикоррупционные обязательства должны приниматься уже на этапе планирования и охватывать такие направления, как проектирование, строительство, монтаж и эксплуатация объектов, не ограничиваясь только предварительным отбором претендентов, проведением тендера и заключением контракта. Если пакт добропорядочности вступает в действие на начальном этапе реализации проекта и заканчивается только после его завершения, это позволяет обеспечить эффективный и регулярный контроль на протяжении всего процесса.
Пакт добропорядочности устанавливает единые для всех правила игры, гарантируя компаниям, что их конкуренты не прибегают к взяткам. Государство выигрывает не только благодаря повышению прозрачности и сокращению коррупции, но и за счет роста эффективности процесса госзакупок. Таким образом, экономическую выгоду получает и правительство, и страна в целом. В настоящее время пакт добропорядочности, разработанный Transparency International, используется как минимум в 14 государствах (Transparency International, 2002). Образцами полноценного и успешного применения этого документа могут служить, в частности, Аргентина и Колумбия (опыт Аргентины см. в примере 9.6).
Пример 9.6. Использование пакта добропорядочности при заключении государственного подряда на уборку мусора в Аргентине
В 2000 г. аргентинский муниципалитет Морон проводил тендер на оказание услуг по уборке мусора общей стоимостью $48 млн. Одним из условий тендера было подписание пакта добропорядочности. Его подготовили в соответствии с рекомендациями и материалами международной конференции, которая прошла в столице Колумбии Боготе в 2000 г. За основу был взят последний аналогичный пакт, подписанный в Колумбии. Все четыре участника тендера, прошедшие предварительный квалификационный отбор, подписали пакт добропорядочности, тем самым взяв на себя обязательства, направленные на устранение причин коррупции. Аргентинское отделение Transparency International – Poder Cuidadono – контролировало соблюдение условий пакта в ходе оценки тендерных предложений, заключения и реализации контракта. За нарушение положений контракта предусматривались санкции в размере до 10 % от его стоимости, а также запрет на участие в государственных тендерах сроком на пять лет. Слушания по обсуждению тендерной документации и условий контракта посетили более 500 человек, которые могли предлагать изменения в те или иные документы. После этого тендерная документация была опубликована в Интернете. Помимо устранения возможностей для коррупции пакт добропорядочности позволил сэкономить средства: стоимость заключенного контракта составила $32 млн вместо первоначально запланированных $48 млн.
Источник: Transparency International (2002).
Отчетность и обеспечение доступа к информации
Средства массовой информации, а также национальные и международные неправительственные организации играют важную роль в контроле и выявлении коррупции. Журналистам необходимо знать особенности процесса госзакупок, чтобы лучше понимать возможные проблемы и отслеживать их возникновение. В связи с этим национальное законодательство должно включать в себя закон о свободе информации, который гарантирует гражданам, надзорным структурам и СМИ доступ к сведениям о том, какие компании и на каких условиях заключают контракты и какова стоимость этих контрактов
{200}. Трудно переоценить значимость публикаций, освещающих коррупционные действия отдельных лиц и компаний, для снижения уровня коррупции в целом (Zucker, 2004)
{201}.
