Прежде всего рассчитывать на успех мероприятий по борьбе с коррупцией можно лишь в условиях верховенства закона. Это означает, что необходимо не только наличие, но и эффективное применение надлежащих регулятивных норм, а также санкций за их нарушение. Такова важнейшая внешняя предпосылка для проведения реформ, которая касается судебной системы страны в целом.
Далее, налоговые служащие должны получать конкурентоспособную заработную плату и иметь реальные возможности для карьерного роста на основе личных и профессиональных качеств. Кроме того, необходимо адекватное материальное и финансовое обеспечение налоговых органов. В последние годы на фоне накопившихся проблем в налоговой сфере во многих развивающихся странах (преимущественно латиноамериканских и африканских) соответствующие функции были выведены из компетенции министерств финансов и переданы полуавтономным структурам (Fjeldstad, 2005a). Этому способствовали следующие обстоятельства. Во-первых, под давлением бюджетного дефицита и необходимости увеличить финансирование общественных услуг правительственные органы не могли больше мириться с низкой собираемостью налогов, которую демонстрировали государственные агентства. Во-вторых, значительные масштабы коррупции и уклонения от уплаты налогов, а также высокие затраты по обеспечению законопослушности налогоплательщиков заставляли задуматься о срочном реформировании налоговой системы. В-третьих, международные доноры начали поощрять создание полуавтономных налоговых агентств, обещая в этом случае поддержать административные реформы. Однако, как недавно отметил Уильям Маккартен, одного лишь создания полуавтономных структур недостаточно для достижения реальных результатов, хотя они действительно способны существенно повысить эффективность борьбы с коррупцией и собираемость налогов
{212}.
Наконец, чтобы добиться максимальной отдачи от полуавтономных агентств, необходимо укомплектовать эти структуры высокопрофессиональными кадрами (в первую очередь руководящими), оптимизировать рабочие процессы с использованием информационно-коммуникационных технологий, внедрить эффективные механизмы надзора, разработать систему поощрений за высокие результаты и обеспечить надлежащий контроль за деятельностью со стороны внешней структуры, подотчетной обществу, например законодательному органу
{213}.
Реформирование налоговой системы боливии
В 1990-е гг. в Боливии проводились масштабные реформы государственного управления
{214}. Этому способствовала макроэкономическая ситуация, стабилизировавшаяся в середине 1980-х гг. При активной поддержке доноров сменявшие друг друга правительства последовательно осуществили ряд инициатив по совершенствованию работы госсектора. Был введен в действие Закон об управлении государственными финансами и финансовом контроле (SAFCO), с начала 1990-х гг. предпринимались неоднократные попытки активизировать реформу государственной службы. К сожалению, эти попытки не принесли желаемого результата, и в сферах финансового управления и кадровой политики по-прежнему царил произвол, поскольку государственные служащие предпочитали руководствоваться собственными правилами и представлениями. В сентябре 1997 г., буквально через месяц после прихода к власти президента Уго Бансера, новое правительство страны обнаружило, что в соответствии с индексом восприятия коррупции Transparency International Боливия является второй по уровню коррумпированности среди 70 государств мира. Это известие послужило толчком к разработке и реализации правительственной антикоррупционной программы, которая должна была получить широкую поддержку населения.
Национальный план по обеспечению честности и неподкупности
Несмотря на то (а может быть, в связи с тем), что все предыдущие попытки преобразований закончились неудачей, правительство Боливии твердо решило провести всеобъемлющую реформу государственного сектора и принять действенные меры по обузданию коррупции. С этой целью была разработана комплексная программа реформирования государственного управления под названием Национальный план по обеспечению честности и неподкупности. При поддержке Всемирного банка правительство подготовило масштабный Проект институциональной реформы, в рамках которого предполагалось реализовать основные элементы национального плана. Кроме того, Всемирный банк провел анализ институциональной системы и управления, оценил политико-экономические аспекты государственного реформирования и изучил негативное влияние гипертрофированных форм политического патронажа на эффективность работы государственных агентств
{215}.
