Наконец, процветанию коррупции в таможенных органах способствует отсутствие эффективной системы внешней подотчетности. Ясные и регулярно контролируемые критерии результативности, отражающие не только объем собираемых пошлин и налогов, но и уровень обслуживания и поддержки внешнеторговой деятельности, позволяют заинтересованным сторонам оценивать качество работы таможни.
Что касается организационно-процедурных вопросов, то при разработке антикоррупционной стратегии необходимо определить конкретные риски коррупционного поведения на различных этапах процесса таможенной очистки грузов. Маклинден в своей работе (McLinden, 2005) составил карту рисков – список ключевых функций таможенных органов с описанием их коррупционной уязвимости (табл. 11.1).
Прежде чем разрабатывать антикоррупционную стратегию, необходимо проанализировать конкретные элементы процесса растаможивания и картировать коррупционные риски для определения, в какой мере существующие процессы способствуют вышеуказанным нарушениям. Анализ риска должен привести к выявлению лишних административных процедур в процессе растаможивания, недостаточно прозрачных процедур и сфер, где таможенные служащие непосредственно контактируют с клиентами.
Стратегии снижения коррупционных рисков
В 1990-е гг. борьба с коррупцией стала приоритетным направлением реформирования таможенных органов во многих развивающихся странах и странах с переходной экономикой. В тот период таможенные органы по всему миру принимали обязательства по повышению уровня профессиональной честности. В результате был получен богатый опыт разработки и реализации антикоррупционных стратегий. В 1993 г. ВТАО на ежегодной сессии в Аруше (Танзания) приняла декларацию, заложившую фундамент для применения комплексных коллективных мер по ограничению возможностей и побудительных мотивов коррупции в таможенных органах. В июне 2003 г. эта декларация была пересмотрена с учетом накопленного опыта и методов борьбы с коррупцией, наилучшим образом зарекомендовавших себя в странах – членах ВТАО.
В обновленной Арушской декларации по надлежащему управлению и борьбе с коррупцией на таможне выделены 10 аспектов, которые необходимо принимать во внимание с целью повышения прозрачности деятельности таможни: лидерство и целеустремленность; законодательство; прозрачность; автоматизация; реформа и модернизация; проверки и расследования; кодекс поведения; управление персоналом; мораль и организационная культура; взаимодействие с частным сектором. ВТАО разработала и другие инструменты, включая Руководство по обеспечению честности и неподкупности (его текст можно найти на сайте http://www.wcoomd.org), а также Модельный кодекс поведения. Кроме того, недавно ВТАО составила Справочник по передовой практике обеспечения честности и неподкупности, который находится в открытом доступе и периодически обновляется. Справочник дополнен базой данных, которая размещена на сайте ВТАО.
Стратегия по борьбе с коррупцией на таможне должна быть направлена на устранение не только возможностей, но и мотивов коррупционных действий (Das-Gupta, Engelschalk, and Mayville, 1999). Для этого прежде всего необходимо устранить недостатки кадровой политики и управления в целом, не ограничиваясь, однако, исключительно этими аспектами (табл. 11.2). Следует культивировать в сотрудниках дух профессиональной элитарности, разъяснять им государственную значимость таможенной службы, формировать у персонала правильное понимание структуры и задач таможни, разрабатывать и проводить мероприятия по сплочению коллектива. Однако, чтобы поддерживать в людях подлинное чувство гордости за свою профессию, необходимо обеспечить им нормальные условия работы и достойное снабжение, в том числе форменной одеждой. Ограниченный административный бюджет не всегда позволяет это сделать. В ряде случаев для решения проблем целесообразно придать таможне статус полуавтономного агентства, хотя международный опыт показывает, что организационная независимость не является панацеей от коррупции.
Укреплению духа элитарности может способствовать принятие специальных кодексов профессиональной этики и поведения. Их роль часто выполняют общие кодексы поведения государственных служащих. Вместе с тем, учитывая особенности работы в таможенных органах, целесообразно разработать специальный кодекс профессиональной этики и поведения таможенных служащих. Такой кодекс должен раскрывать следующие моменты: профессиональное кредо; рекомендации по принятию решений при столкновении с этическими дилеммами; конкретные запретительные и предписывающие правила; определения, обоснования и примеры приемлемого и неприемлемого поведения в конкретных ситуациях; перечень информационных ресурсов и экстренных контактов
{238}. Чтобы кодекс профессионального поведения эффективно работал, необходимо довести его до сведения каждого сотрудника, постоянно следить за его соблюдением, применять дисциплинарные санкции за нарушение основных положений, периодически обновлять его и проводить обучение персонала. Как показывает опыт ряда стран, кодексы поведения быстро утрачивают свою значимость, если руководство не предпринимает реальных действий при нарушении сотрудниками их положений.
Очевидно, что обеспечение конкурентоспособной зарплаты и соцпакета является еще одной важнейшей предпосылкой эффективного устранения мотивов коррупции. В особенности это касается тех таможенных служащих, которые уполномочены принимать решения и по роду своей деятельности часто контактируют с клиентами. Зарплата таможенника должна быть достаточной для обеспечения нормального уровня жизни. Тем не менее повышение размера зарплаты и премий не является однозначной гарантией профессиональной честности и неподкупности. Например, в Непале коррумпированный сотрудник таможни за несколько месяцев может получить в виде взяток сумму, равную тысяче его годовых зарплат
{239}. Таким образом, даже существенное повышение зарплаты не может полностью искоренить тягу коррумпированных таможенников к противозаконным доходам и гарантировать соблюдение норм профессиональной этики. Достойный уровень заработной платы можно обеспечить не только в рамках базового оклада, но и за счет премий, зависящих от функциональных обязанностей и результатов работы. Для этого нужна гибкая система вознаграждения, как, например, в Центральном налоговом управлении Пакистана. Конечно, далеко не всякое таможенное ведомство располагает полномочиями и финансовыми ресурсами для реализации таких бонусных схем, которые к тому же часто противоречат нормативам оплаты труда госслужащих, если только эти нормативы не предусматривают особого режима для таможенных органов.
