Одна из основных задач при осуществлении антикоррупционной стратегии состоит в разработке кадровой политики, позволяющей минимизировать коррупционные стимулы и создать предпосылки для соблюдения таможенниками принципов профессиональной честности, т. е. для отказа от участия в коррупционных действиях. Такая политика не должна ограничиваться повышением заработной платы – она требует проведения комплексных реформ в сфере подбора кадров, создания условий для карьерного роста и обеспечения профессиональной преемственности. Существующая система управления персоналом в государственном секторе может порождать серьезные препятствия на пути преобразований. В ряде случаев единственный способ преодолеть эти препятствия – придать таможне статус полуавтономной структуры, что, впрочем, не отменяет потребности в проведении других кардинальных реформ.
Чтобы свести к минимуму возможности получения незаконных доходов, необходим целый комплекс скоординированных организационно-правовых мер – от упрощения общеюридических условий работы таможни до оптимизации и компьютеризации конкретных процедур. Как уже говорилось, нормативно-правовая база деятельности таможни сама по себе может порождать значительные коррупционные риски. Упрощение таможенного кодекса и совершенствование подзаконных нормативных актов являются, пожалуй, самыми важными предпосылками для сокращения коррупционных возможностей и повышения экономической эффективности. Снижение и гармонизация тарифных ставок, аннулирование специальных льгот, разработка ясных правил классификации товаров и сокращение числа и видов документов для растаможивания, например, позволяют прояснить и сделать прозрачными обязательства импортеров, а также сократить их издержки. Кроме того, для повышения прозрачности следует обеспечить доступ к самой свежей информации о таможенном законодательстве и процедурах. Многие таможенные службы размещают такую информацию с комментариями на своих веб-сайтах. Также необходим четкий и эффективный механизм урегулирования административных и судебных споров, гарантирующий корректное применение законов и избавляющий импортеров от вынужденного участия в коррупционных действиях для реализации своих прав. Результаты разрешения таких споров должны доводиться до сведения как самих таможенников, так и представителей торговых кругов для устранения возможности повторения ситуаций в будущем.
Совершенствование процедур тесно связано с обеспечением прозрачности и является непременным условием для успешной компьютеризации таможенной системы. Упрощение процесса растаможивания, устранение излишних административных барьеров и уменьшение численности персонала, задействованного в таможенной очистке, позволяет значительно сократить возможности для коррупции. Как показывает опыт развивающихся стран, потенциал такого упрощения велик. Программа реформирования таможенных органов, реализованная на Филиппинах в 1990-е гг. при содействии Всемирного банка, привела к уменьшению числа подписей, необходимых для получения разрешения на отправку груза из порта, с 92 до 5. В результате почти 30 документов были заменены одним. Как и совершенствование законодательной базы, упрощение процесса не только способствует снижению масштабов коррупции, но и позволяет добиться существенных экономических выгод. На Филиппинах, например, благодаря проведенным реформам время на таможенную обработку грузов удалось сократить с восьми дней до двух часов (UNCTAD, 2005).
Помимо повышения эффективности в результате ускорения процесса растаможивания компьютеризация значительно снижает потребность в прямом контакте таможенных служащих с импортерами или их агентами. Кроме того, она создает благоприятные условия для внедрения единообразных методов работы во всех таможенных пунктах, существенно снижает произвол и ограничивает дискреционные полномочия таможенников. Компьютеризация также приводит к появлению ясных и хорошо прослеживаемых записей, отражающих процесс растаможивания, что заставляет сотрудников соблюдать четкие правила и нормы. Как показал опыт Мали и Сенегала, именно компьютеризация таможенной деятельности явилась одной из важнейших институциональных реформ (Staasvage and Daubree, 1998, p. 31). Несомненно, она может стать важнейшим техническим инструментом осуществления любой антикоррупционной программы. Вместе с тем компьютеризация играет вспомогательную роль и не должна выступать в качестве основного локомотива реформ, которые в первую очередь следует направлять в русло институционального развития (Engelschalk, Melhem, and Weist, 2000).
К сожалению, полностью исключить прямой контакт таможенников с импортерами или их агентами невозможно. Одним из основных коррупционно уязвимых участков по-прежнему остается физический досмотр грузов. Угроза коррупции возрастает вдвойне, если требования к растаможиванию предусматривают 100 %-ный физический досмотр импортных грузов, независимо от вероятности выявления нарушений (а именно так обстоят дела в некоторых странах). На практике обеспечить 100 %-ный физический досмотр нереально, особенно в большинстве портов и на других таможенных терминалах, через которые проходят значительные объемы импорта. Помимо снижения эффективности из-за использования ограниченных ресурсов для досмотра низкорисковых импортных грузов, нормативное требование о досмотре всех ввозимых товаров становится мощным средством вымогательства взяток у импортеров, например под угрозой затягивания досмотра или необходимости полной разгрузки грузовика или контейнера. Внедрение эффективной системы выборочных проверок с учетом риска позволяет растаможивать большинство импортных грузов без досмотра. Кроме того, такая система побуждает таможенников выбирать объекты для физического досмотра на основе анализа риска вместо получения платы за «содействие» в ускорении проверки.
Важную роль в минимизации коррупционных возможностей играют механизмы надзора и контроля. Как и любой другой государственной структуре, таможне необходимы подразделения внутреннего аудита, следящие за соблюдением установленных правил и процедур. Интерпретация и применение таможенных норм и инструкций, включая антикоррупционную стратегию, могут существенно различаться в разных областях страны, особенно при наличии большой территории. По этой причине в одних регионах может быть гораздо больше жалоб на коррумпированность таможни, чем в других (см. ниже результаты регионального исследования в России). Чтобы сгладить эти различия, центральные таможенные органы должны осуществлять тщательный систематический надзор за деятельностью региональных и местных подразделений, реализуя специальные антикоррупционные программы в местностях с высоким уровнем коррупции.
Наконец, успех любой стратегии по укреплению чистоты таможенных рядов напрямую зависит от прозрачных и доверительных отношений с частным сектором, особенно с ассоциациями предпринимателей и таможенных брокеров. Как наиболее заинтересованная в повышении профессиональной честности таможенников сторона, частный сектор способен оказать значительную поддержку соответствующим инициативам. Налаживание обратной связи через периодические опросы или регулярные встречи руководителей таможни с представителями частного сектора позволяет контролировать эффективность антикоррупционной стратегии, выявлять тенденции и проблемные участки.
Борьба с системной коррупцией: опыт российской таможенной службы
Практически все коррупционные проблемы, описанные в этой главе, характерны для Федеральной таможенной службы (ФТС) России. Начатая ведомством реформа, ориентированная на устранение многочисленных мотивов для коррупции, до сих пор наталкивается на колоссальные внутренние и внешние трудности. Как и все аналогичные реформы, она далека от совершенства, однако ее пример наглядно иллюстрирует те комплексные преобразования таможенной системы, которые осуществляются под эгидой Всемирного банка с учетом ранее полученного опыта.
