Любые поощрения должны основываться на результатах деятельности или уровне посещаемости. Мониторинг посещаемости можно поручить незаинтересованному лицу, имеющему право поощрять регулярно выходящих на работу учителей или штрафовать часто отсутствующих. Для мониторинга работы учителей можно использовать современные технологии (пример 2.4). Также возможно применение показателей результативности, например результатов тестов, хотя есть данные (Glewwe, Ilias, and Kremer, 2003), что этот метод не повышает посещаемость учителей.
Пример 2.4. Выявление и сокращение невыходов на работу
В сельском районе штата Раджастан, Индия, неправительственная организация Seva Mandir провела выборочный эксперимент с использованием фотосъемки для мониторинга посещаемости учителей. Из-за географических особенностей Раджастана и удаленности деревень регулярный мониторинг школ затруднен. В большинстве этих школ работает по одному учителю, поэтому, когда учитель отсутствует, дети пропускают целый день. До начала эксперимента уровень невыходов учителей на работу составлял 44 %. Из 120 школ для эксперимента произвольно выбрали 60, остальные 60 служили контрольной группой. В экспериментальных школах раздали фотоаппараты и обязали учителей снимать себя вместе с учениками в начале и конце каждого учебного дня (фотоаппараты имели защищенную функцию фиксации даты и времени). Учителя получали зарплату в размере 1000 рупий (около $22), если присутствовали на работе не менее 21 дня в месяц, и премию в размере 50 рупий (около $1) за каждый дополнительный день (рабочий день засчитывался, если снимки разделял интервал пять часов и присутствовало определенное количество детей). С учителей взимали штраф в размере 50 рупий за каждый пропущенный день при отработке менее 21 дня. В зависимости от посещаемости ежемесячная зарплата учителей могла колебаться от 500 до 1300 рупий. В контрольных школах учителя получали месячную зарплату в размере 1000 рупий, и им напомнили о возможном увольнении в случае низкой посещаемости. Кроме того, каждую школу раз в месяц без предупреждения посещали инспектора.
Уровень отсутствия на рабочем месте упал наполовину в школах, участвовавших в эксперименте, – намного сильнее, чем в контрольных школах. Более того, программа, по-видимому, оказала особенно сильное влияние на экстремальные значения на шкале невыходов учителей на работу: значительные отсутствия (уровень невыходов свыше 50 %) полностью исчезли, а количество учителей с отличной или очень высокой посещаемостью возросло. Кроме того, количество ученико-дней в месяц увеличилось на треть. Эксперимент также оказался выгодным с экономической точки зрения. Благодаря структуре платежей средние зарплаты в обеих группах оказались сопоставимыми. Это означает, что стимулы были по существу эффективными без увеличения чистой зарплаты, а затраты включали в себя лишь стоимость фотоаппаратов и администрирования программы. Стоимость программы составила $6 на ребенка в год.
Источник: Banerjee and Duflo (2006).
Привлечение частного сектора
Невыходы учителей на работу можно сократить, опираясь на родителей или схемы «финансирование следует за учащимся» (Chaudhury and others, 2006). Поощрение частного сектора предоставлять образовательные услуги нарушает монополию правительственных поставщиков услуг, ограничивая таким образом их возможности по вымогательству. Альтернативные институциональные формы, в том числе наем учителей по контракту, создание школ, управляемых общиной, и учреждение недорогих частных школ (возможно, с помощью ваучеров или стипендий) для оказания образовательных услуг может сократить количество невыходов на работу. Однако имеются различные данные на этот счет. Чодхури с коллегами (Chaudhury and others, 2006) обнаружила, что учителя, работающие по контракту в Индонезии, имели более высокий уровень невыходов на работу, а Вегас и Де Лат (Vegas and De Laat, 2003) не увидели разницы между учителями, работающими по контракту и находящимися на государственной службе, в Того. Чодхури с коллегами также обнаружила, что, хотя альтернативные школы дешевле, уровень невыходов на работу учителей в них находится на том же уровне, что и в школах, работающих по правительственной модели.
Реформы на местном уровне
Национальная стратегия сдерживания коррупции является сложным процессом, на инициирование и осуществление которого нужно время. Прямое сокращение коррупции – даже направленное только на невыходы учителей на работу – непростой и длительный процесс. В краткосрочном плане имеет смысл сосредоточиться на косвенных мерах на местном уровне, имеющих потенциал для сокращения числа невыходов на работу.
Стратегии участия получателей услуг и контроля с их стороны
Хотя для большей уверенности необходимо больше данных, наиболее перспективным шагом является, пожалуй, повышение подотчетности и прозрачности на местном уровне, позволяющее уравновесить влияние монополии и профсоюзов и сделать волюнтаризм чиновников более очевидным. Этот тип реформ обычно опирается на стратегии контроля со стороны получателей услуг, т. е. учащихся и, что более важно, их родителей.
Чтобы такие стратегии контроля работали, у родителей должно быть желание дать своим детям более качественное образование. Только когда у родителей есть реальная потребность в обучении своих детей, у них появляется интерес к контролю учителей и школ. Для успешного осуществления стратегии контроля получатели услуг должны иметь возможности следить за работой поставщиков, поощрять или наказывать их (как в Раджастане и Кении). Стратегии контроля со стороны получателей услуг предусматривают полномочия по найму и увольнению, установлению зарплат поставщикам, и простому мониторингу и получению информации о посещаемости и результатам деятельности. По данным Банержи и Дуфло (Banerjee and Duflo, 2006), подотчетность учителей школьному или родительскому комитету является стандартным типом подобных реформ (пример 2.5).
Пример 2.5. Повышение спроса на качественные услуги
Спрос на услуги может иметь самую неожиданную связь с невыходами учителей на работу. Во время выборочного исследования обучения девочек, получающих стипендии, в Кении (Kremer, Miguel, and Thornton, 2004) в обследуемых школах увеличилась посещаемость и учащихся, и учителей. Посещаемость учителей поднялась на 6,5 процентных пункта выше, чем в контрольных школах, и на треть выше, чем до начала программы. Повышение посещаемости объяснялось, в частности, тем, что полный класс учеников мотивирует учителя. Другое объяснение заключается в том, что родители получателей стипендии начали требовать большей отчетности от учителей. Вторая причина косвенно подтверждается результатами осуществленной в Мексике программы местного самоуправления сельских школ (Gertler, Patrinos, and Rubio-Codina, 2006). Кинг и Озлер (King and Ozler, 2001) обнаружили, что участие родителей в делах школ в Никарагуа повысило посещаемость учителей. Кремер, Мигель и Торнтон (Kremer, Miguel, and Thornton, 2004) также привели доказательства положительного влияния вовлеченности родителей: в школах, участвовавших в эксперименте, увеличилась посещаемость мальчиков, а также улучшились результаты тестов и мальчиков, и девочек.
