Во-вторых, решение учредило в стране внешнюю систему надзора за лесами. Надзирающая организация, известная как Green Surveillance (Vigilancia Verde), а также представители вооруженных сил, полиции и пяти неправительственных организаций отвечают за контроль транспортировки круглого леса в места продажи и обработки через контрольные пункты на основных транспортных маршрутах. (В течение первого года Green Surveillance арестовала в пять раз больше незаконной древесины, чем было арестовано годом ранее, подтвердив тем самым свою эффективность.) Еще одним элементом внешней системы надзора за лесами является программа «Лесной староста» (Regencia Forestal). Лесные старосты, лицензируемые государством и работающие с его санкции, следят за тем, чтобы лесозаготовки, разрешенные лесной администрацией, полностью соответствовали плану (FAO, 2005).
Третье кардинальное изменение предусматривало заключение Министерством экологии контракта с надзирающей организацией на передачу ей значительной части административных и контролирующих обязанностей. Организация должна была отвечать в том числе за выдачу лицензий на вырубку леса, разрешений на транспортировку леса, за контроль деятельности лесных старост, за надзор за мобилизацией лесных продуктов и сбор налогов на вырубку государственного леса и передачу его правительству. Идея заключалась в улучшении администрирования и повышении его прозрачности. Освободившись от некоторых традиционных обязанностей, Министерство лесного хозяйства смогло сосредоточить ресурсы на контроле соблюдения законодательства и других стратегических функциях.
Система начала работать в 2003 г., когда был заключен контракт с эквадорским подразделением SGS на выполнение административных функций министерства, и всего через несколько месяцев объем конфискованной древесины увеличился вдвое. Однако попытка правительства передать функции министерства сторонней организации была оспорена, и Эквадорский конституционный трибунал поддержал возражение. Поэтому работу SGS приостановили, а административные и контролирующие функции вернули Министерству экологии. Таким образом, в данный момент в Эквадоре отсутствует эффективная система контроля, и основную идею ее стратегии управления лесом осуществить невозможно (Navarro, Del Gatto, and Schroeder, 2006).
Совершенствование, упрощение и реформирование лесного права
Целый ряд незаконных действий в лесном секторе связан с неадекватностью законодательства. Рядовой является ситуация, когда закон не признает традиционное право доступа местных общин к лесным ресурсам и их использования (не говоря уже о владении). В результате эксплуатация леса этими общинами часто считается незаконной.
Розенбаум (Rosenbaum, 2004) выделяет два вида недостатков правовой системы, ведущих к преступному поведению: недостатки законов и недостатки их соблюдения. Недостатки законов – это конфликты в правовых нормах, в которых «установленные права на ресурсы не соответствуют представлениям людей или общин»; нарушения, которые невозможно обнаружить, когда закон написан так, что его трудно выполнять; недостаточно серьезные взыскания, которые не могут удержать от преступного поведения
{56}. Недостатки соблюдения законодательства – это неэффективное разрешение конфликтов; несправедливое применение закона, в том числе предвзятость, заступничество и коррупция; неисполнение законов агентствами, работающими в лесном секторе; отсутствие контроля соблюдения законов за пределами лесного сектора.
Необходимо тщательно изучить правовую систему конкретной страны и убедиться, что в ней имеются «правильные» законы, выполнение которых возможно проконтролировать (см. пример 3.9 об опыте законодательных реформ в Боливии).
Пример 3.9. Законодательные и административные реформы в Боливии
Принятый в 1996 г. в Боливии закон содержал ряд инновационных положений, призванных обеспечить соблюдение лесного законодательства и уменьшить влияние преступлений и коррупции в лесном секторе. Одна из новых процедур давала полномочия лесному инспектору предоставлять частным гражданам особые свидетельства на инспекцию мест лесозаготовок (libramiento de visita). Теперь любая сторона, государственная или частная, может пресечь незаконное действие. Закон также санкционировал создание ассоциаций местных общин с целью повышения эффективности системы сдержек и противовесов на местном уровне путем интеграции местного населения в процесс принятия решений о контроле соблюдения лесного законодательства. В ассоциации входят традиционные пользователи лесов, крестьянские общины и коренное население, зависящее от леса, в пределах муниципальных образований (Contreras and Vargas, 2002).
По этому закону профессиональные лесничие также отвечают за незаконные действия, которые они предпримут при выполнении планов управления лесным хозяйством. Чтобы уничтожить один из важных источников коррупции, новый закон установил фиксированную плату за концессию на вырубку леса. Эта процедура имеет значительное преимущество благодаря своей прозрачности и не подлежит дискреционной (произвольной) интерпретации, которая вела к многочисленным случаям коррупции в прошлом.
В соответствии с новыми процедурами лесной инспектор обязан проводить публичные слушания, отчитываться о проделанной работе и отвечать на вопросы граждан. Любой гражданин может потребовать копии официальных документов. Для увеличения прозрачности и сокращения масштаба коррупции новые концессии распределяют на открытых аукционах. Таким же образом решается судьба конфискованных лесных продуктов и оборудования. Поскольку должность инспектора была предметом политических манипуляций, новая правовая система потребовала, чтобы инспектора выбирал президент Боливии из трех человек, предложенных конгрессом. Инспектора назначают на шесть лет, что больше президентского срока, составляющего пять лет. И, наконец, новый закон дал лесному агентству финансовую независимость, позволив оставлять себе 30 % концессионных сборов (Contreras, 2002; Contreras and Vargas, 2002; FAO, 2005).
Институциональные реформы и совместимость побудительных мотивов
Глубокие институциональные реформы во всей экономике крайне важны для любого устойчивого подхода к борьбе с коррупцией и контролю незаконных вырубок. Они требуют совместимости побудительных мотивов, иными словами, государственные чиновники должны иметь адекватную мотивацию (с помощью четко определенной системы вознаграждений и санкций) выполнять задачи, за которые они отвечают
{57}. Постоянно пополняющийся список литературы, посвященной институциональным структурам, подходящим для стран с развивающейся рыночной экономикой (World Bank, 2002, 2004b), обеспечивает необходимую информацию в данном контексте.
