Коррупция и неэффективность в секторе государственных услуг связаны со слабым государственным управлением. Политическая и экономическая среда в стране в значительной степени определяет качество ее государственных услуг. Такие аспекты управления, как подотчетность и способность к реагированию со стороны правительства, свобода СМИ, право граждан на инакомыслие и протест, честность институтов при поддержании законности и порядка и осуществлении правосудия, степень делегирования полномочий местным правительственным институтам и уровень участия общественности в принятии решений, имеют непосредственное отношение к коррупции в стране. Организация Transparency International проводит обширные исследования, которые показывают сильную взаимосвязь между слабым государственным управлением, низкими темпами развития и коррупцией. В одном из исследований (Transparency International, 2002) были рассмотрены семь секторов (образование, здравоохранение, энергетика, управление земельными ресурсами, налогообложение, полиция и судебная система) в пяти странах (Бангладеш, Индия, Непал, Пакистан и Шри-Ланка). Образование, здравоохранение и энергоснабжение относятся к наиболее востребованным государственным услугам в этом регионе, и для большой части населения государственные институты являются единственным источником этих услуг. Исследование выявило большой размах коррупции во всех этих странах в электроэнергетическом секторе, а также в других сферах государственных услуг.
Еще один отчет Transparency International (2005b) о коррупции в Индии содержит отдельную главу о распространении коррупции в электроэнергетическом секторе. В ней сделаны следующие выводы.
• Почти три пятых домохозяйств сообщили, что за последний год общались с представителями своих предприятий энергоснабжения. Общение чаще происходило в городах (70 %), чем в сельской местности (55 %).
• Больше одной десятой части (12 %) всех домохозяйств в стране сообщили о даче взяток при получении услуг за последний год.
• Почти две трети (65 %) обращавшихся за услугами считают, что электроэнергетика коррумпирована.
• Даже частные предприятия энергоснабжения воспринимались как коррумпированные. Почти три пятых домохозяйств, обслуживаемых частными предприятиями, считают, что эти предприятия коррумпированы.
• Почти половина (49 %) общавшихся с представителями предприятия полагают, что уровень коррупции возрос за последний год.
• Более четверти (27 %) тех, кому пришлось обращаться на предприятие, пользовался такими средствами, как взятки, влияние и привлечение посредников.
• Более трети (35 %) тех, кто сообщил взятках, заплатил их линейным монтерам, а четверть (25 %) – агенту или посреднику.
Обычно бремя коррупции ложится на неимущих. Во многих странах только богатые – малая доля населения – могут позволить себе электричество. Даже когда политика правительства обеспечивает доступ неимущих к электричеству с помощью денежных субсидий или специальных тарифов, как правило, счастливчиков немного. В такой ситуации коррупция оказывает наибольшее влияние на бедные слои общества: среди них наблюдается низкий уровень доступа к электросетям, а субсидии энергетического сектора поглощают средства, которые могут быть направлены на другие государственные услуги для неимущих (пример 4.2).
Пример 4.2. Бремя коррупции ложится на плечи неимущих
Потребители несут бремя расходов на поставки электроэнергии, качество которых снижается из-за нестабильности и скачков напряжения. В Бангладеш, где напряжение в электросети нестабильно, наблюдатели в сельской местности отмечают, что лампочки служат всего несколько дней. Сельская семья с низким доходом может тратить на лампочки столько же, сколько на электричество. Опрос, профинансированный Всемирным банком (Lovei and McKechnie, 2000), показал, что нарушения энергоснабжения в Бангладеш обходятся примерно в $1 млрд в год и сокращают экономический рост примерно на половину процентного пункта.
Субсидии для наименее защищенных слоев общества стоят на повестке дня большинства правительств. Менее обеспеченные потребители могут получить субсидию на подключение к источнику питания (денежные субсидии) или понижение тарифа (субсидии на оплату коммунальных услуг), чтобы сделать потребление более доступным. Предприятия энергоснабжения обычно сами распоряжаются субсидиями, но у них отсутствуют институциональные механизмы для тщательного отбора получателей. В результате льготы часто достаются не неимущим, а тем, кто не нуждается в них. Исследование Всемирного банка (World Bank, 2001) в сфере поставок бесплатной электроэнергии фермерам в двух штатах Индии показало, что лишь небольшой процент бедных фермеров смог воспользоваться этой схемой. Поставки в сельскохозяйственном секторе этих штатов велись без учета и позволяли предприятиям энергоснабжения маскировать потери от коррупции и плохого управления. Значительная часть субсидий в действительности шла на финансирование этих потерь.
Неимущие оказываются в проигрыше дважды: во-первых, они практически не видят субсидий, а во-вторых, субсидии в энергетический сектор сокращают ресурсы правительства, которые при вложении в программы социального обеспечения могли бы качественно улучшить жизнь бедных. Наглядным примером может служить индийский штат Андхра-Прадеш в 2002 финансовом году.
Когда у предприятия энергоснабжения нет возможности нормально выставлять счета и получать платежи даже в минимальном размере, необходимом для продолжения работы, оно начинает обращаться к разнообразным средствам выживания, таким как займы, правительственные субсидии, отсрочка платежей и кредиты от других правительственных агентств на топливо, транспорт и прочие операции. Но такие меры лишь оттягивают неизбежное. Когда они будут исчерпаны, предприятию придется нормировать подачу электроэнергии или снижать нагрузку. Отключения могут проходить по очереди в разных районах (что сказывается на всех потребителях в округе в определенное время), или предприятие энергоснабжения может отключать конкретные классы потребителей в определенное время (например, дома или сельскохозяйственные насосные установки) в зависимости от конфигурации линий и правил отключения электроэнергии. Часто предприятия энергоснабжения щадят промышленных потребителей и других ценных клиентов и отключают линии, поставляющие энергию в бедные районы. Нехватка средств влияет на качество и охват потребителей, а растущие расходы на модернизацию системы могут удержать бедных даже от попыток подключить электричество. В условиях неадекватных поставок и отсутствия альтернатив объем коррупции среди сотрудников предприятий энергоснабжения растет. Потребители и община попадают в порочный круг наращивания коррупции.
Между коррупцией и развитием человеческого потенциала, по всей видимости, существует обратная зависимость. Transparency International публикует индекс восприятия коррупции с 1995 г. Он характеризует восприятие степени коррупции людьми, занимающимися бизнесом, и аналитиками и позволяет составить рейтинг стран по восприятию коррупции от наименее коррумпированных к наиболее коррумпированным. Интересно сопоставить индекс восприятия коррупции за 2004 г. с Отчетом о развитии человеческого потенциала ООН (UNDP, 2005), в котором приведены индексы 145 стран – членов ООН, характеризующие ожидаемую продолжительность жизни, доход на душу населения, грамотность взрослого населения и питание. Страны с высоким индексом восприятия коррупции (т. е. воспринимаемые как наиболее коррумпированные) почти всегда имеют низкий рейтинг по развитию человеческого потенциала, что указывает на возможную связь между коррупцией и развитием. Подробности, относящиеся к примеру развивающихся стран, представлены в таблице 4.1.
