Когда вводятся меры контроля, чтобы гарантировать соответствие предложенной цены оценке затрат агентства, параметрами проекта или расчетными затратами можно манипулировать путем варьирования абсолютных показателей или удельных издержек, используемых при подготовке проекта, в сочетании с нечестной игрой в ходе конкурса. Должностные лица агентства, зная о наличии более дешевых вариантов, могут завышать оценку стоимости проекта в расчете получить маржу в виде откатов. Завышение оценки может произойти, когда лицо, принимающее решение, знает, кто получит контракт. Победитель в этом случае получает хорошую маржу, часть которой он отдает чиновнику. Стоимость проекта может также занижаться, чтобы облегчить получение разрешения, а затем повысить затраты путем внесения изменений или перерасхода средств.
Технические условия на поставляемые товары, оборудование или материалы могут содержать характеристики, которым отвечает конкретный продукт, поставщик или торговая марка. Особенно часто коррумпированные чиновники вступают в сговор с подрядчиками в отношении оборудования и материалов, указывая такие требования к проекту или материалам, которые дают преимущество определенному поставщику (например, владельцу определенного бренда, с определенным месторасположением или с доступом к чему-либо), часто за откат. Для сокрытия коррупции намеренно создается информационная асимметрия. Поставщикам, пользующимся преимуществом, могут намекнуть на неполноту или неточность информации в технических условиях и, таким образом, помочь представить предложение с низкой ценой, которое победит. Подсказки также позволяют представить предложение с высокой ценой, но содержащее опции, которые при оценке окажутся выше требований технических условий и позволят получить контракт.
Конкурсные торги
На этапе проведения тендера существует целый ряд возможностей для коррупционных действий. Наиболее вредоносными являются махинации с тендерными предложениями и доступом к участию. Чиновники, заключающие контракт, или внешние стороны, например местные политики, представители администрации или влиятельная партия, могут навязывать фирмам неофициальные условия участия в конкурсе. В их число входят требования выплатить определенную часть стоимости контракта в обмен на возможность его заключения, получения доступа к месту проведения работ и беспрепятственного продолжения работы. Маржа для покрытия откатов формируется двумя способами. Если технические условия и расчетная стоимость определены точно, ресурсы для выплаты откатов могут появляться в результате предложения фирмами цены, значительно превышающей оценку стоимости, внесения значительных изменений, перерасхода средств при осуществлении работ или неявного снижения качества работ. Если для получения контракта ценовое предложение должно быть близко к расчетной стоимости, возможности для выплаты откатов могут создаваться чиновниками агентства путем манипуляций с проектной и финансовой документацией. Часто такая маржа является общепринятой и известной в отрасли и распределяется в соответствии со сложившейся иерархией конкретных чиновников и директоров агентства. Эти выплаты часто рассматриваются как дополнительный доход там, где чиновники получают низкую зарплату. В большинстве случаев выплаты достигают 10 % контрактной цены, но в некоторых странах и в ситуациях сильного политического влияния они доходят до 30 %. Схемы откатов могут не иметь явных признаков сговора и, особенно если маржа сравнительно невелика – 10 % и менее, быть неочевидными при рассмотрении тендерных предложений.
Другой формой коррупции на этом этапе является сговор (пример 5.1). В строительном секторе некоторых стран распространена практика, когда фирмы делятся работой, по очереди занимая место «привилегированного» подрядчика. При таком соглашении каждый в долгосрочном плане получает контракт. Практика сговоров предполагает открытые махинации с тендерными предложениями; «проигрывающие» подрядчики не подают предложения, даже если сроки их представления увеличиваются, намеренно запрашивают высокие цены или отзывают предложения до финальной стадии конкурса, когда определяется подрядчик, предложивший самую низкую цену. Назначенный «победитель» структурирует свое предложение так, чтобы оно позволяло сделать выплаты после получения контракта. Кроме сговора между подрядчиками коррупция в процессе закупок может принимать форму непоследовательного выполнения процедуры предварительного квалификационного отбора или допуска к конкурсу. В сговоре подрядчиков также может быть много участников, которые действуют как консорциум или как индивидуальные субподрядчики. Так называемое «последовательное получение подрядов» может проявиться на любом этапе строительства (например, при земляных работах или доставке материалов) и радикально изменить первоначальную оценку стоимости.
Пример 5.1. Механизмы сговора в сфере дорожного строительства
Приведенные здесь примеры обобщают реально раскрытые случаи коррупции в проектах дорожного строительства с участием Всемирного банка и других международных фондов. Некоторые из этих случаев в данный момент расследуются.
Строительные картели предполагают заключение соглашений между фирмами, что делает закупки менее конкурентными как в случае тендеров, так и в случае прямого предложения цены. Такие соглашения могут иметь следующий вид и не являются взаимоисключающими: сговор участников тендера, раздел рынка и фиксирование цены. В одном из случаев почти законный картель установил с агентством контрактную цену на проекты с международным финансированием. Картель контролировал все аспекты тендера, поэтому меры по контролю процесса закупок оказались неэффективными. Много лет картель действовал безнаказанно, а влиятельные политики обеспечивали успех «своего» подрядчика. Проигравшие участники мирились с такой практикой, чтобы получить правительственные контракты в будущем. Политики, проигравшие подрядчики и чиновники были участниками схемы и получали откаты. Эти незаконные платежи называли долями, а схему сговора – стандартной рабочей процедурой. Человек, создавший картель и схему сговора, был известен как посредник или координатор. Картель казался настолько законным, что не был секретом ни для подрядчиков, ни для чиновников, ни для строительной отрасли в целом.
Обычно подобные схемы действуют по «негласным правилам». Победитель должен выделить 3 % стоимости контракта для других прошедших предварительный квалификационный отбор и проигравших участников. «Антрепренер» узнает у подрядчиков, интересует ли их конкретный проект. На последующей встрече назначенный победитель, всегда пользующийся купленной за взятки поддержкой местных политиков, устанавливает наценку и обсуждает размер платежей политикам (две трети их доли после получения контракта и треть – после выполнения). Подрядчики добавляют к стоимости проекта 20–28 % в зависимости от его условий. Проигрывающие претенденты узнают цену, которую они должны запросить, за один день до истечения срока подачи предложений. Перед подачей тендерных предложений организаторы проверяют, соответствуют ли цены участников, которые должны проиграть, предварительным договоренностям. «Дайверы» (подрядчики, специально понижающие цену, чтобы получить контракт) могут обойти этот процесс, но уже не получат государственных заказов в будущем. Если какой-либо подрядчик сбивает цену, то жестко контролируемая система позволяет чиновникам, отвечающим за проект, нанести встречный удар, например, продлив срок подачи тендерных предложений. Если дайвер выиграет тендер, то он или не заработает и будет иметь проблемы с политиками, или будет вынужден пойти на соглашение с ними.
