В предельных случаях, когда возможности ограничены или коррупция широко распространена, повышение прозрачности может потребовать создания параллельного процесса проведения закупок через независимого агента, не связанного с агентством. Результаты закупок представляются агентству, отвечающему за принятие и реализацию решений. Хотя такой подход похож на использование агентов по закупкам в прошлом, он представляет значительное отступление от принципов помощи в целях развития внутренних возможностей.
Механизм внешней подотчетности
Механизмы подотчетности являются одним из основных и наиболее важных средств контроля и предотвращения коррупции. Они предполагают участие внешних по отношению к участникам операций, независимых сторон. Их задача заключается в обеспечении чистоты процесса и контроля соблюдения правил при отсутствии коррупции. Набор применяемых инструментов в этой сфере расширяется по мере того, как обнаруживаются недостатки традиционных механизмов. Такие инструменты можно разделить на четыре категории – финансовый аудит, технический аудит, анализ выполнения фидуциарных обязанностей и мониторинг третьей стороной – система всесторонней подотчетности должна включать все четыре.
Финансовый аудит – это периодическая проверка счетов с целью определения, используются ли средства и активы в законных и запланированных целях и полностью ли они учитываются. Добропорядочность и масштаб финансового аудита, который является обязательным требованием для государственных и финансовых агентств, критически важны для его превращения в эффективный антикоррупционный инструмент. Независимость и объективность аудитора, как государственного, так и частного, имеют принципиальное значение, поэтому процесс его выбора требует пристального внимания. Суть аудита состоит в представлении руководству отчета с указанием и объяснением конкретных моментов бухгалтерского учета и отклонений. Команды проектов должны пользоваться этим отчетом, чтобы узнать, какие недостатки в бухгалтерском учете и системах внутреннего контроля нуждаются в устранении. Нередко аудит не касается местных офисов, за исключением выборочных проверок и проверки с использованием компьютерной системы финансового менеджмента, если такая существует. Целенаправленный аудит следует проводить там, где есть подозрения на коррупционную деятельность. Качество документации, в которой указана цель сделки и лицо, ответственное за нее, может стать основной уликой в судебном расследовании. Аудит должен предусматривать проверку журнала учета основных средств с целью установления места нахождения, размещения и распределения активов, принадлежащих агентству и закупаемых им. Это особенно важно в отношении таких активов, как автомобили и компьютеры, которые чаще всего становятся объектами хищения, многочисленны и периодически списываются, и поэтому за ними трудно следить на уровне агентства.
Технический аудит – это периодическая инспекция с целью определения, соответствуют ли активы и услуги, предоставленные на выделенные средства, запланированным целям и поставлены ли они в указанном количестве, качестве и месте. Технический аудит является сравнительно новым, но мощным инструментом. С его помощью контролируется выполнение проектов, выясняется качество операций, контроля и управления проектом со стороны транспортного агентства. Основная цель технического аудита – подтвердить, что товары или активы, закупленные по программе, были поставлены в указанное место и указанным лицам на законных основаниях. Технический аудит также может распространяться на оценку пригодности технических условий и стандартов, применяемых в проектах и сделках. Такой аудит должен проводиться техническим специалистом, имеющим квалификацию и опыт в данной области и независимым от проверяемого агентства. Поскольку аудит касается ключевой бизнес-роли агентства и требует значительного сотрудничества и доступа к данным, на аудитора могут оказывать давление с тем, чтобы он приуменьшил или проигнорировал определенные аспекты, или даже вводить его в заблуждение, не предоставляя необходимых документов. Таким образом, выбор технического аудитора и проведение проверки иногда может представлять трудности, особенно если коррупция затрагивает руководство агентства. В некоторых случаях необходимо приглашать аудитора или проводить аудит через отдельное государственное агентство, например омбудсмена, службу технического контроля или другой объективный орган надзора. В качестве конкретного примера такого аудита, проводимого в нетехнических секторах, но потенциально применимого в транспортном секторе, можно привести Обзор использования средств госбюджета (Public Expenditure Tracking Survey – PETS). Обзор сочетает в себе финансовые и технические аспекты, отслеживая поэтапное расходование средств по программе – от утверждения на национальном уровне до поставки и использования на местном и индивидуальном уровне.
Анализ выполнения фидуциарных обязанностей – это всестороннее изучение закупок агентства, финансового менеджмента и процессов управления проектами, включая системы внутреннего контроля и надзора. Анализ проводится независимой группой периодически или по предписанию. В сфере выполнения работ, где риск коррупции велик, всесторонний анализ включает в себя активную инспекцию и оценку всех процессов, относящихся к финансам, закупкам и выполнению работ. Его результаты позволяют оценить уровень коррупционного риска в каждом из процессов, выявить недостатки и выработать меры их устранению, а также скорректировать порог для изучения и утверждения. Поскольку такие анализы требуют доступа к большому объему информации, они обычно проводятся многопрофильной командой специалистов при активном участии чиновников.
Мониторинг третьей стороной – это непрерывный процесс контроля расходов сектора, в том числе закупок и осуществления проектов. В качестве третьей стороны выступает или государственное агентство, внешнее по отношению к контролируемому, организации гражданского общества, или частный агент, назначенный правительством в качестве независимого контролера. В транспортных агентствах чистота фидуциарных процессов обычно обеспечивается параллельным независимым контролем со стороны группы лиц, представляющих различные подразделения агентства. Эти лица подотчетны друг другу, а сама группа отчитывается перед руководством агентства. Когда в группу оценки или руководство агентством проникает коррупция и этих мер становится недостаточно, вводится мониторинг третьей стороной – лицом или группой, независимой от агентства. Модели мониторинга государственного сектора третьей стороной предполагают создание внутри министерства службы контроля, независимой от подсектора, мониторинг которого она осуществляет, службы национального аудитора или национального агентства с функцией мониторинга коррупции. В случае проникновения коррупции и в эти службы для обеспечения независимости и подотчетности может понадобиться участие гражданского общества и частного сектора. Среди эффективных моделей мониторинга третьей стороной и связанных с ними аспектов можно выделить следующие.
Широко распространено назначение независимого наблюдателя, обычно из неправительственной или другой общественной организации, который присутствует при вскрытии предложений, наблюдает за оценкой предложений или принимает участие в техническом аудите. Это может быть обязательным требованием для агентства или результатом внешнего запроса из контролирующей организации. Чтобы такая модель была эффективной, наблюдатели должны активно участвовать во всех процессах – от распечатывания ящика с предложениями до зачитывания и публикации ценовых предложений – и иметь навыки, а также понимать все аспекты процесса торгов или строительства и поставок. При использовании этой модели возникает проблема поездок наблюдателей и покрытия затрат, связанных с контролем всего процесса; кроме того, существует вероятность назначения нужных людей и сговора под влиянием угроз или предложения доли в откатах. Вдобавок признаки сговора могут быть неочевидными и требовать для выявления специальных инструментов, а у наблюдателя может не хватить полномочий, чтобы повлиять на признание результатов.
