Эта ситуация не нова, и она не является результатом действий какой-либо политической партии. Эксперты отмечают, что Закон о федеральных консультативных комитетах не всегда достигал заложенных в нем благих целей и не всегда позволял разграничить политические интересы и государственные решения. Долгое время звучали многочисленные жалобы в адрес правительственных чиновников из-за того, что предоставление им права тщательно отбирать членов комитетов увеличивает возможности для поиска политических союзников. В свою очередь, консультативные комитеты подвергаются критике как за лоббирование, так и за бездействие.
В начале 1970-х годов, накануне ввода в действие Закона о федеральных консультативных комитетах, прошли правительственные слушания. На них были представлены свидетельства того, что проверке на политические взгляды подвергаются даже самые высокопрофессиональные члены комитетов, а также оглашены факты злоупотреблений правилами открытости и прозрачности. Выяснилось, что некоторые комитеты – например, Комиссия по стандартизации винтовой резьбы – является не более чем утвержденным правительством отраслевым советом
[786]. (По опыту работы с консультативными комитетами на уровне президента мне известно, что их члены подвергались тщательной проверке из этических соображений, чтобы не дискредитировать политическое руководство.)
Несмотря на наличие в законодательстве лазеек – особенно в Законе о федеральных консультативных комитетах, – открывающих возможность для привлечения к работе правительства внешних экспертов, суды по-разному толкуют положения законов. Поэтому государственные служащие, стремясь избегать рисков, неохотно прибегают к неоднозначным практикам
[787].
Конечно, федеральные консультативные комитеты – не единственный способ доступа государственного аппарата к внешней компетенции. Закон о федеральных консультативных комитетах распространяется на сложную среду, в которой существует множество различных способов интегрировать в работу государственных органов науку и исследования, внешние компетенции и консультации со сторонними экспертами.
При этом Закон содержит в себе определенную двусмысленность, разрешая государственным должностным лицам нанимать экспертов по контракту и платить им за их консультации. Индивидуальные консультанты и сотрудники консалтинговых компаний – таких как BoozAllen и McKinsey – не подчиняются тем же законам, которые регулируют работу групп экспертов или консультантов (в частности, Закону о федеральных консультативных комитетах). Фактически они рассматриваются как наемные работники, выполняющие оговоренные обязанности, и тем самым не подвержены законодательным ограничениям, в отличие от членов консультативных комитетов. Согласно положениям трудового контракта, эти работники приравниваются к государственным служащим и имеют ту же степень ответственности.
Еще один поставщик компетенций – это Национальные академии. Национальные академии США, в том числе Национальная Академия Наук
[788], Национальная инженерная академия
[789], Институт медицины
[790] и их общая управляющая организация – Национальный научно-исследовательский совет
[791], – ежегодно выпускают 250 отчетов для федерального правительства. Эту работу выполняют 10 000 добровольцев при поддержке штата академий численностью 1000 человек. Поскольку Национальные академии объединяют признанных экспертов – крайне занятых людей, – им требуется большой административный штат и значительный фонд оплаты накладных расходов. Национальные академии в результате недавних поправок также подпадают под некоторые из требований Закона о федеральных консультативных комитетах.
Наконец, Финансируемые государством научно-исследовательские центры, в том числе национальные лаборатории – Брукхейвенская, Аргоннская, Ферми, Ливерморская, Сандия, – а также такие организации, как RAND и MITRE
[792], согласно федеральному закону являются лицензированными государственно-частными партнерствами, занимающимися научно-исследовательской и консультационной деятельностью. Формально, будучи учрежденными в соответствии с нормативами федеральных контрактов, центры FFRDC представляют собой основанные государством организации, проводящие исследования и разработки, «отвечающие специальным и долгосрочным нуждам, для удовлетворения которых недостаточно существующих ресурсов правительства или подрядных организаций»
[793].
Центры FFRDC – это гибридные организации, возникшие после Второй мировой войны и получившие развитие в разгар «холодной войны». Эти организации были созданы с целью наладить сотрудничество властей с военными экспертами – особенно в сфере государственной безопасности. Центры FFRDC достигли расцвета во времена «холодной войны», когда такие организации, как Стратегический исследовательский центр RAND, представляли собой целые городки, работающие на оборону и получающие щедрое финансирование. В настоящее время существует 39 центров FFRDC, в 2009 году объем их суммарного финансирования из федерального бюджета составил около 9,5 млрд долл. США
[794].
Большинство центров FFRDC находятся под управлением университетов, университетских консорциумов или некоммерческих организаций и работают по контрактам с конкретным федеральным ведомством, для которого и проводят исследования. Штатные сотрудники этих центров фактически имеют статус сотрудников федерального правительства и не подпадают под обычные требования о неразглашении данных или под ограничения, накладываемые Законом о федеральных консультативных комитетах.
Одновременно центры FFRDC в большинстве своем являются подразделениями Министерства обороны. Конечно, очевидна несоразмерность инновационных возможностей оборонных ведомств, имеющих доступ к центрам FFRDC, таким как Национальные лаборатории, и достаточно платежеспособных для того, чтобы ради выполнения своих задач заключать контракты с лучшими университетами и нанимать лучших выпускников, и возможностей гражданских ведомств (Министерства образования и Министерства труда), почти не имеющих средств на привлечение частных компаний для проведения инновационных исследований.
