Каковы же требования данного закона, и оставляют ли они шанс создать Мозговой центр?
В настоящее время любой комитет может быть учрежден только после консультации с Управлением служб общего назначения и после официального уведомления
[815]. Независимые комитеты разрешены только в том случае, если их деятельность приведет к «созданию, изменению или отказу от нормативных положений», к «значительному усовершенствованию процедур предоставления услуг или снижению затрат» или же к «формированию важных дополнительных точек зрения»
[816]. Если требующаяся государственному ведомству информация может быть получена из другого источника внутри правительства, учреждение консультативного комитета не разрешается – считается, что в таком случае консультации внешних экспертов излишни.
Органы власти могут обратиться за информацией или мнением к одному адресату: независимому лицу, корпорации или отраслевой группе – например, к Американской ассоциации адвокатов при назначении судей; в этом случае соблюдать Закон о консультативных комитетах с его обременительными процедурными требованиями не обязательно
[817]. То есть Закон не запрещает проводить регулярные совещания, скажем, с генеральным директором корпорации Google, но вступает в силу, как только возникает необходимость получить «единодушное мнение» от группы экспертов. Это означает, что без нарушения требований Закона невозможно проводить групповые телефонные совещания с главами крупнейших компаний Кремниевой долины для обсуждения ситуации с естественнонаучным образованием или же обратиться к группе ведущих экономистов, чтобы обсудить студенческое кредитование
[818].
Странность требований законодательства подталкивает к мысли, что отказ от необходимости членам группы придти к согласованному мнению позволяет обойти закон. В реальности все обстоит как раз наоборот: двусмысленность положений Закона о федеральных консультативных комитетах заставляет юристов федеральных органов быть осторожнее. Они опасаются судебных исков, связанных с незаконным обращением к экспертам и нарушениями прописанных в Законе правил созыва комитета и управления им.
Нельзя недооценивать воздействие этих ограничений на инновационную деятельность. Например, правительственные ведомства довольно часто просят внешние организации неофициально провести от их имени совещание или заседание рабочей группы на нейтральной территории, с тем чтобы оппозиционная партия не смогла использовать факт такого совещания для привлечения юристов этого ведомства к суду за нарушение Закона о федеральных консультативных комитетах. Неудивительно, что Закон часто подвергается критике за «замораживающий эффект», который он оказывает на общественное участие
[819].
Несмотря на отсутствие доказательств того, что принцип сбалансированного участия групп интересов, лежащий в основе Закона о федеральных консультативных комитетах, повышает эффективность разработки государственной политики, и множество доказательств обратного, – Закон все еще не отменен и явно усложняет поиск и привлечение лучших экспертов
[820]. Содержащееся в Законе предположение, будто включение в дискуссию всех групп интересов поможет выработать действенные рекомендации, просто-напросто устарело.
Формулировки Закона настолько запутаны, что из него сложно понять, какие действия дозволены или запрещены как при формировании экспертных групп, так и при управлении ими. Законом просто утверждается, что необходимо следовать его положениям в случаях, когда комитет либо «учрежден», либо «используется» органом государственной власти.
Управление служб общего назначения, в задачи которого входит контроль применения Закона, объясняет, что Закон главенствует в случаях, когда управление группой, надзор за ней, финансирование, постановка задач для нее или любого рода регулирование процесса формирования группы осуществляет правительство
[821]. Но это объяснение не снимает заложенную в Законе двусмысленность, и поводом к его применению может стать, например, ошибочный созыв ранее сформированного комитета или попытка членов комитета придти к групповому консенсусу.
Например, в одном случае Закон о федеральных консультативных комитетах был нарушен тем, что члены группы, собравшиеся, чтобы высказать индивидуальные мнения, выработали единые рекомендации, которые и передали в правительственное ведомство. Итогом стало судебное преследование этого ведомства за использование полученных рекомендаций
[822].
В другом случае – в процессе «Надер против Баруди» – Ральф Надер потерпел неудачу в иске против Белого дома, в котором указывал на принятую в Белом доме практику раз в две недели созывать трехчасовые собрания с участием высокопоставленных должностных лиц и представителей крупных организаций из различных сфер бизнеса
[823]. Отсутствие свидетельств того, что собиравшаяся группа имела «устоявшуюся структуру и определенное назначение» – сотрудники Белого дома часто избегают оформления протоколов совещаний, а кроме того, подобные записи не подпадают под требование их архивирования по Закону о федеральной документации, – позволило избежать изучения этих записей на наличие фактов нарушения Закона о федеральных консультативных комитетах.
Однако почти одновременно с этим делом слушалось дело «Food Chemical News, Inc. против Дэвиса», в ходе которого другой судья посчитал, что два «неформальных» совещания (одно с участием чиновников из Управления по контролю над производством и оборотом алкогольных напитков, табачных изделий и огнестрельного оружия и представителей групп потребителей, другое – между теми же чиновниками и представителями производителей спиртных напитков) подпадают под действие Закона о федеральных консультативных комитетах. Специфика этого дела состояла в том, что федеральный орган созвал конкретных лиц для консультаций по конкретной проблеме: «Наличие у группы формальной структуры, постоянного членства и конкретной цели» дает суду основание считать такую группу «учрежденным консультативным комитетом»
[824].
