Любой из этих доводов, проработанный и формализованный, может послужить обоснованием того, что Мозговой центр не подпадает под действие Закона о федеральных консультативных комитетах. Реальность тем не менее такова, что без прямой рекомендации Конгресса, суда или даже Управления служб общего назначения освободить профессиональные сообщества от действия этого закона активное взаимодействие с ними федерального правительства будет ограничено или, что более вероятно, недопустимо.
До тех пор пока на практике действие Закона о федеральных консультативных комитетах будет распространяться на любую группу со стабильным составом участников и собирающуюся на регулярной основе, все попытки использовать сетевую структуру Мозгового центра – для того, чтобы обсуждать вопросы, созывать неформальное «гражданское жюри» или любым иным способом отбирать участников даже для кратковременного взаимодействия, – будут сопряжены со значительными трудностями. Учитывая, что любая групповая дискуссия может трактоваться как работа консультативного комитета и тем самым подпадать под действие положений Закона о федеральных консультативных комитетах и, что более важно, привести к судебной тяжбе, сетевые платформы нуждаются в более серьезных способах обоснования лигитимности своего существования, чем просто поиск путей обойти закон.
Почему следует упразднить Закон о федеральных консультативных комитетах
Можно было бы изменить формулировки Закона, сделать его положения более прозрачными и соответствующими современной сетевой культуре – например, ввести поправку, что совещания могут проходить онлайн, а не физически в Вашингтоне. Но это не отменит факта отсутствия нормативной базы для перехода к умному государственному управлению, для формирования культуры сотрудничества и для строительства новых институциональных механизмов для привлечения экспертов.
Любая экспертная или консультативная группа, на которую распространяется действие Закона о федеральных консультативных комитетах, должна подчиняться ряду процедурных требований, предписывающих контроль и управление ее работой. Эти требования обязывают обеспечить баланс представленных в группе интересов в соответствии с принципом «хорошего государственного управления», устанавливающим прозрачность и подотчетность процедур, однако погоня за балансом ограничивает свободу действий в привлечении внешних компетенций.
Кроме того, многие операционные требования – например, касающиеся обнародования информации и ведения учетной документации – гораздо проще выполнять в условиях онлайн-форума, хотя изначально они и создавались в уходящую эпоху бумажного документооборота. Эти требования и тогда не способствовали привлечению компетентных экспертов, и еще меньше способствуют этому в наши дни.
Сегодня правительство обязано уведомлять общественность о намерении сформировать новый консультативный комитет и объявлять о планах его созыва, публикуя эту информацию в правительственной газете Federal Register не менее чем за пятнадцать календарных дней до даты, на которую назначено совещание (за исключением экстренных обстоятельств)
[829]. Ведомства платят за размещение официальных уведомлений в Federal Register, а за выпуск газеты отвечают три правительственных органа: Министерство юстиции, Национальный архив и Государственная типография
[830].
Министерство юстиции преимущественно в весьма консервативном ключе толкует Закон о федеральном реестре
[831], запрещая размещение в нем информации, расцененной как необязательная, под угрозой штрафов и административных взысканий. По сути, Министерство юстиции решительно пресекает попытки использовать Federal Register для повышения информированности общественности о возможностях участия в работе правительства – например, публикации в нем календаря с указанием дат, открытых для онлайн-участия в работе федеральных органов власти.
Такое решение опирается на представление, что расширение открытости противоречит целям размещения информации в Federal Register, предусмотренным Законом о федеральном реестре. Суть же этих целей сводится к тому, чтобы официально уведомить общественность о публикации очередного правительственного документа, указать орган государственной власти, издавший документ, и тем самым придать документу юридический статус
[832]. Требование Закона о федеральных консультативных комитетах уведомлять о предстоящих встречах комитетов затормозит процесс онлайн-консультирования; ведь изначальное преимущество Мозгового центра состоит в том, что консультации могут быть организованы оперативно, особенно в кризисных ситуациях.
Более того, без автоматизации процедуры будет весьма сложно своевременно публиковать данные обо всех консультациях, планируемых в рамках Мозгового центра, поскольку Закон о федеральных консультативных комитетах запрещает публиковать единое уведомление обо всех предстоящих совещаниях, а также делать это достаточно заблаговременно. Тем самым общественность лишается возможности вовремя узнать о предстоящих совещаниях Мозгового центра. При этом, согласно Закону, правила публикации распространяются на физические встречи одних и тех же 20–30 человек, которые проходят в Вашингтоне, округ Колумбия, от трех до четырех раз в год, что не соответствует формату дискуссионной онлайн-платформы с тысячами участников, разбросанных по всей стране.
К сожалению, допущения, лежащие в основе Закона, – в частности, условия для обеспечения прозрачности принимаемых решений – не оставляют места гибкости его правоприменения в современном мире экспертных сетевых сообществ. Консультативная группа, организованная в соответствии с Законом, должна заранее задекларировать свои цели, разработать устав, определяющий сферу ее полномочий и круг обязанностей, а также заранее установить количество и частоту предстоящих собраний. Устав должен быть опубликован для общественного обсуждения. Эти требования, безусловно, обеспечивают прозрачность, однако они несовместимы с необходимостью оперативно формировать экспертные группы, состав и конфигурация которых могут быть изменены «на ходу».
Федеральный консультативный комитет формируется по умолчанию на два года
[833]. Его полномочия могут быть продлены на второй срок, однако такое продление потребует подтверждения востребованности, уникальности и сбалансированности состава участников, а также авторизованного одобрения со стороны главы того федерального органа, которому комитет предоставляет рекомендации
[834]. Более того, прежде чем предпринимать какие-либо совместные действия, комитет должен подготовить и опубликовать новый устав.
