Федеральные консультативные комитеты и аналитические группы Национальных академий обладают очевидными навыками формирования авторитетных комиссий из широко известных и признанных профессионалов с целью выработки тематических рекомендаций. Эксперты-профессионалы рассматривают историю проблемы, выбирают желаемый курс действий и, полагая, что нашли правильное решение, дают определенные рекомендации. Но даже исполнительный директор инженерного подразделения Национальных академий отмечает, что возможности таких групп ограничены.
Вот лишь один из примеров: Национальный научно-исследовательский совет США по просьбе Министерства внутренней безопасности собрал группу экспертов для поиска причины сбоя внутренней электросети, вызвавшего масштабные отключения электричества. Все прошло как обычно:
• анализ собранных фактов;
• рассмотрение альтернатив;
• выдача эксплуатационных и технических рекомендаций для улучшения работы и повышения надежности системы.
Но в силу отсутствия соответствующего опыта у членов комиссии не были «исследованы, помимо технических, еще и социальные, экологические, экономические, нормативные и другие альтернативные сценарии реформирования электроэнергетической системы страны». Комиссия не была готова и к поиску возможных вариантов реализации ступенчатых изменений в будущем: например, к внедрению централизованного управления системой электропитания или полному дерегулированию оптового и розничного рынков электрической энергии
[900].
В проведенном в 2014 году подробном исследовании эффективности ста президентских и парламентских следственных комиссий США, имеющих довольно широкие полномочия, политолог Пол Лайт приводит схожие наблюдения. Теоретически, качественное расследование предполагает изучение «широкого круга потенциальных причин и последствий критической ситуации». Однако, по утверждению Лайта, лишь в 39 случаях компетенция комиссии была достаточной для расследования системных проблем
[901].
Более того, поскольку расследование часто инициируется СМИ – вспомним финансовый крах 2008 года и скандал вокруг компании Solyndra в 2011 году (выдача государственных гарантий по полумиллиардному кредиту на разработку солнечных панелей фирме-банкроту Solyndra), – то тема долгое время присутствует в новостях, что затрудняет расследование, включая даже выявление базовых фактов. Но что еще хуже, усилия комиссий зачастую и вовсе оказываются безрезультатными. Несмотря на пристальное внимание к разливу нефти вследствие взрыва на нефтяной платформе, принадлежащей компании British Petroleum, в 2010 году
[902], работа следственной комиссии и других экспертных комитетов не привела к конкретным действиям со стороны Конгресса, и нефть продолжает вытекать в залив.
Сходная жалоба на неэффективность нисходящего планирования выдвигается и против так называемых «экспертов», отвечающих за развитие. Их твердая уверенность в том, что лишь они понимают, что есть общественное благо, часто маскирует элементарное стремление к власти. Представим, что специалист, получивший квалификацию в некоторой профессиональной области, выполняет диагностику проблемы, которой подвержены бедные слои населения. Обученный «отображать задачи в виде инфографики», он сводит выявленные проблемы к ряду технических вопросов, поддающихся решению. Увы, эти решения редко работают, но даже если с их помощью удается избавиться от исходной проблемы, в результате возникают новые.
Технократический подход, не учитывающий политических реалий, сопутствующих факторов и исторического контекста, не позволяет обнаружить корень проблем
[903]. Проблемы мутируют и возникают вновь, так как их первопричины чаще всего имеют политическую, а не узкоотраслевую основу. Например, задача по искоренению популяции малярийных комаров в Египте в ХХ веке решалась путем применения токсичных инсектицидов ДДТ, что имело значительные социально-экономические последствия. Между тем размножение комаров было спровоцировано строительством дамбы на Ниле, стимулированием экономики, основанной на производстве товарных культур, таких как сахарный тростник, и распространением железнодорожного сообщения. Каждая из этих инициатив, хотя и была направлена на развитие экономики Египта, породила новые серьезные проблемы
[904].
Если мы признаём, что живем во времена бурных и непредсказуемых изменений, если верим, что мир представляет собой сложную систему, если мы не полностью доверяем универсальной иерархической модели планирования, значит, мы осознаём, что основные проблемы общественной жизни не могут быть «решены». Однако вся государственная машина в настоящее время настроена на то, чтобы предлагать решения, а не на создание саморазвивающейся системы, способной находить решения проблем по мере их трансформации и эволюции. Переориентация на поиск, привлечение и использование знаний рядовых граждан, гибко реагирующих на новые вызовы, помогает преодолеть этот разрыв. Но как следует развивать институциональные механизмы, чтобы добиться подобной цели и эффективно использовать результаты?
Плановые, механистические модели принятия решений, существующие в настоящее время, не предназначены для гибкого и оперативного отклика на быстро меняющиеся условия. Они не годятся для преобразования результатов лучших научно-технических работ в инструменты, пригодные для разработки политических решений. Группы специалистов с ограниченным числом участников, собирающиеся раз в несколько месяцев, просто не в состоянии оперативно реагировать на неотложные потребности общества. Они не могут стимулировать дискуссии и постоянный обмен мнениями. Они не готовы подвергать тщательной проверке источники информации и изучать исследования, на базе которых должны приниматься политические решения. Эти модели были созданы в более раннюю, более стабильную, но уже ушедшую эпоху, когда вера в возможность «правильного» ответа была еще сильна.
Современные политические институты должны взять на вооружение такие инструменты выработки политических решений, которые предполагают более широкие контакты с населением, более тесное сотрудничество с ним и по возможности позволяют незамедлительно реагировать на происходящие события. Они должны допускать и, более того, создавать возможности не для одноразовых решений, но для непрерывного эксперимента и обучения. Правительственные учреждения не только устанавливают правила. Они располагают огромными возможностями для поддержки тех или иных инициатив через государственные контракты, гранты и мобилизацию ресурсов. Поэтому неотъемлемой частью их рутинной работы должна стать общественная дискуссия.
