Результатом этой «слепоты» был крайне нерегулярный и несовершенный информационный обмен между правящими и управляемыми. Сумма взимаемого налога, например, определялась без достаточных оснований, и большинство общин если и платили, то малую долю от того, что были должны. Поскольку государство не могло ни контролировать, ни прогнозировать налоговые доходы, для извлечения ренты применялись самые разные системы оценок, силовые кампании и другие методы.
Обществу приходилось создавать институты, необходимые для выживания, в рамках своих технологических возможностей. Ненадежное общественное устройство структурировало два широко распространенных политических института: патронат (право назначать на должности) и частную инициативу. Доверие между патроном и клиентом (например, между графом Сэндвичем
[206] и Сэмюэлом Пеписом
[207]) было в доиндустриальной Англии и в некоторых других странах основой общественного порядка. Инструменты для формирования доверия и управления социальными отношениями предоставляла аристократическая иерархия, ее традиции и ритуалы
[208].
Британский флот, некогда сильнейший в мире, был аристократическим институтом, которым управляли офицеры, назначаемые посредством сложной системы патроната. Такие сферы, как распределение военных подрядов или сбор налогов, широко известные своей коррумпированностью, представляли собой частные и весьма доходные синекуры, должности в которых обеспечивали преданность зависящих от них граждан. Даже маяки первоначально обустраивались частными концессиями и финансировались из сборов с судовладельцев.
Но позднее, в середине XIX века, все изменилось. Новые технологии вдруг сделали жизнь гораздо более предсказуемой. Паровая машина, обеспечив надежный источник энергии, радикально изменила производительность. Началась массовая переделка парусников в паровые суда, а маяки перешли в собственность общества и стали финансироваться государством. Консервирование позволило создавать и хранить надежные запасы еды. Улучшение дорог изменило практику ведения бизнеса и стало основанием для создания масштабного капиталистического рынка.
Постепенно начали складываться налоговая система и государственное регулирование. Инновации в области мер и весов постепенно привели к замене «невообразимо запутанной системы мер», различавшихся от страны к стране, от провинции к провинции и даже от города к городу, стандартными упорядоченными мерами, основанными на качании маятника, тиканье часов или фиксированных единицах метрической системы
[209]. Ушли в прошлое сотни местных единиц измерения, использовавшихся в XVII веке во Франции, изрезанной на мелкие феодальные владения, в которых различался даже фут (фр. pied). Эта метрическая неразбериха была следствием и одновременно фактором децентрализованного характера власти, когда любой аристократ мог устанавливать в городе или приходе собственную систему измерений
[210].
Промышленная революция середины XIX – начала ХХ века привела, кроме того, к институциональной революции в области, которую Артур Стинчкомб
[211] назвал социальными технологиями: новые социальные институты возникали как результат расширения человеческой реальности усилиями наук и технологий. В условиях, когда технологии начали измерять и регулировать время, энергию, свет, пищу и другие жизненно важные ресурсы, старые институты, обслуживавшие аристократический патронат или частную монополию, оказались уже не нужны.
Их сменила бюрократия – централизованная организационная структура с рациональным разделением труда. Новая модель наделяла властью на основе административных правил, а не личных вассальных обязательств или обычая. Инженеры, ученые, проектировщики, другие профессионалы – те, кого Макс Вебер
[212] назвал «персонально незаинтересованными и строго объективными экспертами», – специально учились измерять и управлять. В новом индустриальном мире, полном инструментов контроля над еще недавно неизмеримыми и непредсказуемыми вещами, делегирование власти профессионалам с университетским образованием позволяло надеяться, что квалифицированный эксперт будет управлять лучше и эффективнее, чем позволяла система аристократического или политического патроната прежних времен.
Чиновники и профессиональные служащие должны были не только повысить эффективность и специализацию государственного управления, но и обуздать амбиции миллионеров «позолоченного века»
[213], порожденных новой индустриальной эпохой
[214]. Для надзора над железными дорогами возникло несколько независимых комиссий, состоящих из профессиональных бюрократов; это существенно увеличило долю профессионалов среди государственных служащих
[215].
Многие из них были детьми состоятельных консервативных фермеров и торговцев, но уже не разделяли представлений своих отцов о том, куда стоит, а куда не стоит вмешиваться государству. Они верили, что профессиональное администрирование с его высоким нормотворческим потенциалом наведет порядок и обуздает неумеренные аппетиты новых корпораций. Слияние интересов различных социальных классов в «эпоху прогресса» Ричард Хофштадтер
[216] описывал следующим образом:
