Закат эпохи управленцев-дилетантов
По мере роста территорий и населения Америке, прошедшей через горнило Гражданской войны, понадобилась более масштабная система государственного управления.
В первой половине XIX века, по мере расширения страны на запад, число жителей США выросло вдвое, а расходы федерального правительства – в четыре раза, а затем – в период с 1870 по 1910 год – еще вдвое. Всё новые и более сложные законы, связанные с новыми социальными силами, новыми ограничениями и обязанностями, требовали увеличения федерального правительственного аппарата.
Американский историк и политолог Леонард Уайт
[288] описывал это следующим образом:
Резкий рост числа государственных актов и документов… И участившиеся обращения в Конгресс, расследовать которые было невозможно, если не знать историю каждого департамента со дня основания, – все это усложняло обязанности и увеличивало нагрузку на каждого клерка и каждое должностное лицо
[289].
Изначально аппарат государственной службы был невелик. Секретарь каждого из четырех департаментов – государственного департамента, военного министерства, казначейства и военноморского министерства – обычно располагал штатом из десятка чиновников и нескольких курьеров, небольшой внешней службой, скромной библиотекой и не вел никакой формальной отчетности. В 1800 году в федеральном правительстве насчитывалось 3000 сотрудников; к 1860 году их число достигло 50 000.
Широкое предоставление избирательного права взрослому мужскому населению и восьмикратный количественный рост среднего класса стимулировали политическую активность, по большей части партийную
[290]. В труде «Демократия в Америке» («De la democratie en Amerique») Алексис де Токвиль писал:
Как только вы ступаете на американскую территорию, вас ошеломляет бесконечная суета… практически единственное удовольствие, известное американцам, – это участие в управлении и обсуждение действий правительства
[291].
Понимание, что успех на выборах зависит от партийной поддержки как на государственном уровне, так и на местах, политизировало государственную службу. Возможность создавать в общественном секторе – на таможнях и на почте – рабочие места для среднего класса стала способом завоевать политическую поддержку. В списках государственных служащих начали появляться члены семей чиновников, выигравших выборы, и политические наемники.
Макс Вебер насмешливо писал об этой системе:
…300 или 400 тысяч партийцев, чьим единственным признаком профессиональной пригодности было то, что они изо всех сил старались ради своей партии, конечно же, не могли существовать вне величайшего из зол – беспрецедентных затрат и коррупции, выдержать которые могло только государство с безграничными экономическими возможностями
[292].
Некоторые виды государственной службы сохраняли специфику, присущую профессиональной занятости, и условием карьеры чиновника оставались компетентность и профессионализм. Однако политическая необходимость вызвала к жизни назначения по ротации, которая постепенно стала основным механизмом заполнения государственных должностей. В эпоху Эндрю Джексона
[293] дух и качество государственной службы деградировали из-за системы «подачек» (spoils): когда президенты и их партии раздавали руководящие посты своим сторонникам
[294].
В период с 1789 по 1829 год качество и авторитет государственной службы обуславливались тем, что ею занимались представители «класса джентльменов с высокими моральными устоями». Джордж Вашингтон подчеркивал, что необходимо назначать на посты влиятельных людей из местных общин с подходящими личными качествами, потому что они, из уважения к согражданам, будут исполнять свой долг честно и компетентно и закладывать основы верности новой стране. Сам Вашингтон отказался брать деньги за свою работу на государство. Однако к середине столетия принципы этих чувствительных и возвышенных натур были вытеснены политическими соображениями и патронатом
[295]. Чтобы увеличивать количество должностей, которые можно было раздавать (в традиции патроната), государственная служба разрасталась, забирая себе социальные функции, до этого находившиеся в руках организаций социального обеспечения.
Немецкий социолог Роберт Михельс отмечал, что, если обстоятельства вынуждают организации создавать и заполнять привилегированные рабочие места, это неизбежно приводит к появлению иерархии. Эксплуатация была распространенным явлением еще до джексоновской эпохи. В программном исследовании революционной смены системы финансового поощрения в американском правительстве «Против погони за прибылью: Революция системы заработной платы в американском правительстве («Against the Profit Motive: The Salary Revolution in American Government, 1780–1940») профессор Йельского университета Николас Паррилло подробно описывает разные формы договорных выплат, которые получали государственные служащие за свой труд до перехода в конце XIX века на систему окладов
[296].
Государственная служба подарила молодым выходцам из среднего класса статус и благосостояние – преимущества, которые они, естественно, захотели зарезервировать за собой посредством профессионализации своего занятия и таким образом захлопнуть дверь перед другими.
Увеличение числа штатных профессионалов государственного управления укрепляло их репутацию как обладателей высшего знания – пример активного взаимодействия экономической потребности и спроса на профессионализацию. Дополнительный бонус в виде государственной пенсии стимулировал создание в государственном секторе новых рабочих мест: в своих собственных интересах бюрократии приходилось «открывать шлюзы на бюрократических каналах, чтобы принять тысячи новых послушников и тем самым обратить их из опасных противников в преданных сторонников»
[297].
