Истоки формирования федеральной консультативной системы
Первые законы, регламентирующие привлечение правительством независимых экспертов, предписывали начисление заработной платы – причем весьма скромной – только тем, кто работал в составе законодательно сформированных комиссий и советов. Такой подход призван был предотвратить злоупотребления со стороны их членов и ограничить возможности лоббирования
[713]. Критика независимых комиссий была обусловлена боязнью сговора и коррупции, характерных для начала XIX века, когда стремление к преодолению негативных аспектов патроната в управлении привело к формированию управленцев-профессионалов.
В начале XX века группы предпринимателей регулярно консультировали правительственные ведомства по проблемам законотворчества. Согласно некоторым оценкам, во время Первой мировой войны возникло около 400 временных консультативных комитетов, и в два раза больше – во время Второй мировой войны.
Развитие техники и одновременное расширение государственного регулирования, заявленное в «Новом курсе»
[714] Рузвельта, потребовали привлечения независимых консультантов; этому же способствовала интенсификация взаимодействия правительства и промышленности, спровоцированная военным временем
[715]. Так, Бюджетное управление США – предшественник Административно-бюджетного управления – сформировало Совет по федеральной отчетности, который должен был консультировать управление в вопросах, касающихся применения Закона о федеральной отчетности от 1942 года. Правительственные ведомства имели возможность обращаться к консультантам за информацией, но только в случае, если их запрос был заранее одобрен Бюджетным управлением. В консультативный совет входили представители пяти крупных национальных промышленных групп
[716].
Создание независимых консультативных групп, состоявших исключительно из представителей деловых кругов, породило подозрения в нарушениях антимонопольного законодательства и опасение, что политики не смогут принимать разумные решения, если не будут «защищены от давления со стороны внешних экспертов или заинтересованных лиц»
[717]. В ответ Министерство юстиции вынесло постановление о том, что, поскольку промышленные комитеты лишь консультируют, но не принимают политических решений, их работа не является нарушением антимонопольного законодательства. Но основания для беспокойства все равно оставались – преимущественно связанные с работой экспертных советов в промышленном секторе, – и в результате были предприняты шаги, возлагающие полномочия по принятию решений на членов правительства и исключающие из этого процесса внешних экспертов
[718].
В те времена различные отрасли промышленности формировали собственные экспертные советы при правительственных ведомствах. В 1944 году по этому вопросу высказалось Министерство юстиции. В заявлении министра юстиции говорилось, что «ответственность за формирование промышленного комитета, призванного консультировать какой-либо из правительственных департаментов, должна лежать на этом департаменте».
Несколько позднее появилось официальное требование о том, что независимая экспертиза должна управляться и контролироваться представителями органов власти
[719]. Принципы, сформулированные министром юстиции в 1955 году, предписывали, чтобы программа работы экспертного комитета формулировалась и выдвигалась правительством. Но эти принципы по большей части игнорировались.
Усилия правительства были направлены на то, чтобы минимизировать возможности монополистского сговора, который был широко распространен внутри этих комитетов в нарушение принципов «Нового курса», основанного на убежденности в независимости и непререкаемом профессионализме специалистов, состоящих на государственной службе. Эта вера опиралась на отношение к профессиональным чиновникам как к элите, чуждой политических предпочтений. Предполагалось, что никто лучше государственных ведомств не способен принять научно обоснованные решения в интересах общества, лишь требуется оградить их от нежелательного внешнего влияния
[720].
Именно «внутренним» экспертам – профессионалам в составе правительства, а не политикам, судьям и уж тем более простым людям – должно было быть лучше всех известно, что следует предпринять для блага общества
[721]. В 1951 году, в разгар эпохи технократического профессионализма, сходную идею высказал и ректор Гарвардского университета Джеймс Конант: он предложил отказаться от участия внешних экспертов в пользу профессионалов государственной службы. Действуя в интересах общества, они исполняли бы квазисудебную роль, консультируя политиков и общественность по альтернативным вариантам политических стратегий, с тем чтобы помочь им выработать оптимальное решение.
Предложение Джеймса Конанта было основано на убеждении, что независимые эксперты не заслуживают доверия и не приносят пользы. Их участие в структуре умного управления считалось по большей части избыточным, неэффективным и обременительным
[722].
В связи с этим создание препятствий для образования консультативных комитетов и ограничение сфер их влияния представлялось разумной мерой, которая, допуская возможность консультаций с представителями научной или деловой элиты, при этом гарантировала неприкосновенность и признание профессионализма бюрократии.
В одном из отчетов Комитета палаты представителей было указано, что за несколько лет количество федеральных консультативных комитетов увеличилось с пяти тысяч более чем до тридцати пяти тысяч. Такое бурное развитие комитетов, функционирующих без контроля и отчетности, вызывало беспокойство, поскольку угрожало независимости бюрократического аппарата
[723].
