В 1957 году был представлен законопроект, утверждавший единые требования к процедуре привлечения экспертов. В конце концов этот законопроект не был принят, однако Бюджетное управление выпустило директиву, позднее подкрепленную правительственным постановлением от 1957 года, предписывающую органам власти разработать единые требования формирования и работы таких комитетов: комитеты должны были состоять из представителей отрасли, связанной с рассматриваемым вопросом, функционировать под руководством государственного служащего и обнародовать отдельные протоколы совещаний и стенограммы. Позднее президент Джон Ф. Кеннеди издал постановление, ограничивающее длительность работы комитетов двумя годами. Но, несмотря на все принятые меры, комитеты продолжали множиться
[724].
Затем, в конце 1960-х и в 1970-х годах, с возникновением концепции «Великого общества»
[725] и усилением борьбы между группами интересов, встал вопрос о представлении в консультативных комитетах не только интересов бизнеса, но и интересов потребителей, борцов за экологию и трудящихся. В результате модель элитарного государственного управления уступила место концепции, в соответствии с которой органы управления участвовали в процессах выработки политических решений не как эксперты, а как нейтральные организаторы и посредники, призванные обеспечить представительство за правительственным столом переговоров разных заинтересованных сторон.
В 1970 году комиссия Палаты представителей Конгресса по деятельности правительственных органов провела серию слушаний, посвященных консультативным комитетам: оценивалась справедливость обвинений в превалировании интересов бизнеса над общественными интересами, в расточительстве и неэффективности. Разрабатываемый в конце 1960-х годов проект закона о консультативных комитетах предусматривал представительство интересов потребителей, малого бизнеса и рабочих, и, хотя этот законопроект не был принят, в последующем законотворчестве приоритетом являлось требование сбалансированности состава консультативных комитетов.
Это требование вошло и в одобренный Конгрессом в 1972 году Закон о федеральных консультативных комитетах. Его целью было ограничить быстрое увеличение числа экспертных комитетов, действующих с сомнительной эффективностью на протяжении неограниченного срока. История разработки Закона о федеральных консультативных комитетах свидетельствует о глубоко укорененном и враждебном отношении государственной власти к привлечению внешних экспертов. В ходе исследования, инициированного Конгрессом в 1970 году в рамках подготовки Закона, при правительстве существовало по крайней мере 2600 комитетов. Но, вероятно, их было и 3600. Сам факт невозможности точно подсчитать количество этих групп вызвал гнев членов Конгресса, которые бурно отреагировали на «неконтролируемый и до настоящего момента не осознаваемый бурный рост» числа комитетов
[726].
У законодателей создалось сильное и вызывающее недоумение впечатление, что комитеты, комиссии и экспертные группы формировались впустую и ни на что не влияли. В результатах исследования говорилось:
Представляется, что большинство президентских комиссий – это просто множество говорящих сверчков
[727], нашептывающих в ухо глухим к их словам президентам, глухим конгрессменам и, возможно, глухому обществу
[728].
Поскольку Конгресс не рассматривал экспертные группы – чья численность по сравнению с общей численностью служащих федеральных учреждений была все же довольно мала – в качестве необходимого и полезного структурного элемента, повышающего легитимность и эффективность работы государственного аппарата, он использовал свое влияние, чтобы снизить их количество, а также установить стандарты, регулирующие их создание, управление ими и их деятельность.
Закон о федеральных консультативных комитетах, вступивший в силу два года спустя, установил процедуры, совершенно недвусмысленно препятствующие созданию консультативных групп. Одно из таких процедурных ограничений предписывает «тщательно сбалансированный» состав их участников, с обязательным включением не только представителей бизнеса, но и представителей общественности в широком смысле. Если создание комитета диктуется необходимостью, важно, чтобы в его составе соблюдался баланс интересов (представленных разными группами интересов); при этом в законе не предписывается обязательное привлечение лиц, обладающих глубокими экспертными знаниями по рассматриваемому вопросу.
После введения закона в действие начались дебаты о том, насколько целесообразно требовать даже минимального присутствия представителей общественности в комитетах, чья деятельность направлена на решение технических вопросов
[729]. В случае невозможности достигнуть консенсуса о том, кто должен находиться за столом переговоров, законодатели предпочли обеспечивать прозрачность деятельности.
Следует иметь в виду, что Конгресс лишь незадолго перед тем – в 1966 году – ввел в действие Закон о свободе информации, который открыл общественности доступ к правительственным документам. Впрочем, идея о том, что комитеты должны быть «сбалансированы» относительно ролей и компетенций их членов, практически не обсуждалась
[730]. Требовался лишь баланс интересов, но не баланс компетенций.
Стремясь обеспечить «справедливый» состав групп, законодательство также должно было минимизировать риск «незаконного влияния на принимаемое государственным органом решение»
[731]. Кроме того, в закон было заложено предположение, что подобный принцип формирования комитетов станет гарантией соблюдения широких общественных интересов. Считалось, что наличие в комитете представителей различных социальных групп обеспечит возможность разностороннего рассмотрения проблем.
