На протяжении всего XX века президентские администрации стремились централизовать расширяющийся бюрократический аппарат и контролировать его. Эту позицию заявлял и профессор Касс Санстейн, впоследствии занявший пост главы Управления по информационным и нормативным вопросам:
Возможно, централизованный президентский контроль мог бы ослабить некоторые из характерных для современного нормотворчества патологий – близорукость, давление влиятельных групп, «драконовские» реакции на новостные сенсации, неумение расставлять приоритеты, а также обычную безалаберность
[739].
Декларируемой целью Закона о сокращении документооборота является повышение качества федеральной информации и уровня ее использования для оптимизации процесса принятия решений
[740]. Исходя из этого, органы исполнительной власти могут собирать информацию лишь по предварительному разрешению Управления по информационным и нормативным вопросам.
К термину «собираемая информация» в данном случае относятся «любые утверждения, оценки или мнения, независимо от их формы и характера, будь то числовая, графическая или повествовательная форма, выраженные устно или зафиксированные на электронных или иных носителях», полученные в ответ на одни и те же вопросы, поставленные перед десятью и более людьми
[741]. Хрестоматийными примерами «собираемой информации» служат заполненные налоговые декларации или заявления на выдачу паспорта, однако формулировка Закона допускает такую множественность толкований, что обычно в понятие «информация» в данном контексте включаются ответы на любые публично размещенные вопросы.
Соблюдение Закона о сокращении документооборота было несколько упрощено в связи со срочной необходимостью добиться удовлетворенности пользователей работой правительственных сайтов и задачей получения обратной связи. Между тем его исполнение все еще остается сложной и длительной процедурой; в частности, только на утверждение опросных форм – например, анкеты для исследования, особенно если оно имеет отношение к нормотворчеству, – может уйти более года
[742]. Иногда правительство пытается сделать что-нибудь вполне похвальное – например, организовать бесплатную рассылку беременным женщинам и молодым матерям из беднейших социальных групп текстовых сообщений с медицинскими рекомендациями, одобренными Национальными институтами здравоохранения: напоминания о дате вакцинации или номера горячей линии психологической поддержки при послеродовой депрессии; эта программа получила название Text4Baby.
Для организации подобных программ правительству приходилось прибегать к помощи независимых партнеров. Необходимость придать такому сотрудничеству статус государственно-частного партнерства диктовалась множеством причин, среди которых весомое место занимают положения Закона о сокращении документооборота. В частности, для реализации программы Text4Baby Национальным институтам здравоохранения потребовалось бы, согласно данному закону, разрешение на выяснение плановой даты родов участниц программы – медицинские рекомендации должны рассылаться в соответствии со стадией роста и развития ребенка. Однако поскольку эту программу ведет некоммерческая организация и спонсирует корпорация Johnson & Johnson, Белому дому удалось быстро запустить Text4Baby и собрать мнения участниц о ее полезности.
Задача Управления по информационным и нормативным вопросам – минимизировать нагрузку, связанную со сбором информации, особенно на тех, кому труднее всего с ней справиться
[743]. В связи с этим Закон о сокращении документооборота предусматривает, что любое ведомство, планирующее собирать какую-либо информацию путем опроса, должно публиковать в правительственной газете Federal Register проект анкеты для ознакомления и комментирования в течение 60 дней. После изучения всех комментариев ведомство представляет скорректированную анкету на рассмотрение в Административно-бюджетное управление, одновременно публикуя в Federal Register (на средства собственного бюджета) вторичное уведомление, где гражданам сообщается о том, как можно передать в Административно-бюджетное управление комментарии, связанные с предлагаемой акцией. Управление FDA изучает вопрос, при этом не ограничивая себя никакими конкретными сроками. По окончании процедуры директор Управления FDA присваивает информационной анкете контрольный номер, который печатается на бланке анкеты
[744]. Контрольный номер представляет собой два четырехзначных кода, разделенные дефисом. Первые четыре цифры идентифицируют разработчика-агентство и бюро, ответственное за анкетирование, – а второй блок из четырех цифр представляет собой уникальный номер анкеты.
Ирония ситуации заключается в том, что этой длинной процедурой, выполняемой ради достижения незначительной цели, Административно-бюджетное управление усложняет работу правительства, стремящегося устранить любые бюрократические препятствия, мешающие неблагополучным и ущемленным слоям населения получать те или иные льготы. Деятельность, обеспечивающая информацией все федеральное правительство, контролируется всего двумя десятками чиновников Управления по информационным и нормативным вопросам. Очевидно, что это ведомство испытывает острый дефицит кадров, имеющих подготовку по сбору и анализу информации, когнитивным наукам, дизайну и любым другим дисциплинам, необходимым для оценки качества и самих анкет, и собираемой правительством с их помощью информации, а также для корректировки анкет, позволяющей повысить их привлекательность и ясность.
Закон о сокращении документооборота, как и любые другие нормативные акты, связанные с информационной политикой страны эпохи президентства Рейгана, представляет собой механизм политического контроля над органами власти, который до недавнего времени – до того, как Касс Санстейн предпринял шаги по ускорению процедуры сбора информации определенного вида, – заставлял государственные органы годами ждать разрешения начать то или иное исследование. Теперь процедура стала короче, но все еще занимает много месяцев.
Неудивительно, что Закон о сокращении документооборота посеял среди работников правительственного аппарата «страх и трепет»: они беспокоятся о том, что любые формы консультаций с гражданами – включая использование социальных сетей, например Facebook и Twitter, – приведут к проверке соблюдения требований этого закона. Такие опасения подавляют любое желание государственных служащих прибегать к общественным консультациям.
