Даже сторонники левых политических взглядов, якобы представляющие общественные интересы, высказались в пользу такого централизованного подхода. Они посчитали, что если Белым домом будет контролироваться деятельность органов власти, то группы общественных интересов могли бы сосредоточиться лишь на лоббистской деятельности.
Не будем забывать, что контакты с Белым домом в принципе имеют гриф секретности, в то время как комментарии граждан в процессе разработки нормативных актов государственными ведомствами включаются в отчеты этих ведомств, которые представляют собой открытую информацию и публикуются в соответствии с требованиями Закона об административной процедуре. Письменное обращение в Белый дом или его посещение чаще всего не подлежит оглашению – по крайней мере, так было до тех пор, пока администрация Барака Обамы не начала публиковать списки посетителей Белого дома, не раскрывая, впрочем, целей и содержания встреч.
Основы политики централизации управления и контроля были заложены при президенте Рональде Рейгане, однако последующие администрации активно укрепляли и поддерживали ее, руководствуясь вполне рациональным эгоизмом в противостоянии постоянно возраставшему влиянию партий и групп интересов. Поскольку теперь любое нормотворчество требует согласования с Белым домом, федеральные власти не могут предпринимать новые шаги, не имея на то политической директивы. Они должны действовать синхронно с Белым домом; при этом их коммуникации и программы действий находятся под все возрастающим контролем. Это помогает понять, почему при президенте Бараке Обаме республиканцы неоднократно намеренно затягивали процесс политических назначений, блокируя их в Сенате. Без политических назначений не может быть никакой регуляторной деятельности.
Сочетание прогрессивизма и веры в технократию, присущих «Новому курсу», многосекторальности «Великого общества» с его приверженностью принципу равной вовлеченности всех групп интересов, а также политической централизации, начатой консерваторами и продолженной демократами (поскольку каждая партия, завоевав Белый дом, становится политически заинтересованной в усилении контроля с его стороны), – все это привело к тому, что независимые консультанты начали восприниматься как потенциальная угроза неподкупности профессиональных государственных служащих.
В свое время президент Билл Клинтон издал распоряжение, которым предписал федеральным органам упразднить треть своих комитетов к концу 1993 года
[750]. Опирающийся на убеждение в достаточном уровне профессионализма государственных чиновников и в отсутствии необходимости в привлечении внешних экспертов, нормативный документ ограничивает создание новых консультативных комитетов, устанавливая лимит на количество комитетов для каждого ведомства
[751].
Такая политика направлена на максимизацию эффективности, а не уровня компетенции. В одном из недавних исследований на тему использования не политических, а научно-технических консультативных комитетов (это означает, что они состоят из большего числа технических экспертов и меньшего числа представителей групп интересов) отмечается, что руководители органов власти формируют консультативные комитеты, когда у них возникают сомнения в способности бюрократического аппарата установить взаимосвязи между реализацией политических решений и их влиянием на реальный мир
[752]. В связи с этим неудивительно, что консультативный комитет любого рода воспринимается как угроза компетенции правительственных ведомств и даже нормам этики.
Боязнь несостоятельности помогает объяснить странную взаимосвязь между законами об информационной прозрачности, которые призваны регулировать использование внешних консультантов, и процедурами привлечения полезных компетенций. Конгресс принимал эти законы не для того, чтобы максимизировать приток информации или повысить качество принимаемых решений.
Они просто укрепляют бюрократическую структуру, создавая препятствия на пути формирования групп компетентных экспертов – будь то в сети или в реальном мире – и обращения к этой группе за помощью при принятии решений.
Однако даже в таких условиях сегодня в рамках федерального правительства работает не менее 1000 консультативных комитетов общей численностью более чем 60 000 человек; они соответствуют требованиям Закона о федеральных консультативных комитетах и «консультируют президента и исполнительную власть по таким вопросам, как утилизация высокоактивных ядерных отходов, разрушение озонового слоя, меры по борьбе со СПИДом, строительство школ, автодорог и жилья, борьба с нелегальным оборотом наркотиков, и по ряду других важных для государства проблем»
[753].
США – не единственная страна, где создаются консультативные комитеты. В странах ЕС любая группа из шести и более представителей общественного или частного секторов, собравшаяся более одного раза для выработки рекомендательного заключения, подпадает под действие принятого Европейской комиссией аналога Закона о федеральных консультативных комитетах. Комиссия руководит работой примерно 1000 экспертных групп, объединяющих в совокупности более 30 000 членов. Эти экспертные группы консультируют Комиссию в процессе принятия политических решений. Примечательно, что из-за небольшой численности Европейской комиссии «возможности ее кадровых ресурсов находятся в остром противоречии с огромными потребностями в экспертных знаниях, необходимых для удовлетворительного выполнения ею своих задач. Поскольку Европейской комиссии часто не хватает внутренних компетенций, необходимых для подготовки, применения и контроля постоянно усложняющейся нормативной базы, Комиссии приходится полагаться на внешние источники знаний и технических ноу-хау, учитывая при этом имеющиеся различия между странами – членами ЕС»
[754].
Широкое распространение в Европе системы комитетов не снимает озабоченности, что эта система работает в интересах «влиятельных и элитарных кругов»
[755]. Эксперты отмечают, что, реагируя на подобные обвинения, Европейская комиссия прикладывает значительные усилия, направленные на «демократизацию роли экспертов» и «укрепление мнения о непредвзятости экспертов, влияющих на политические решения». С этой целью Комиссия опубликовала рекомендации, отмечающие «роль компетенций и знаний в процессе принятия политических решений в рамках ЕС»
[756]. В документе ясно сформулировано «намерение развивать внутри экспертных групп открытость и прозрачность, увеличивая степень участия групп интересов и обеспечивая „эпистемологическое многообразие“ и „плюрализм”, которые простираются за пределы научно-технической сферы»
[757]. Как и в модели, внедренной в Соединенных Штатах, особое значение придается не оценке компетенций, а созданию плюралистических комитетов, включающих множество различных участников, в том числе представителей национальных и региональных правительств, органов местного самоуправления, гражданского общества и промышленности.
