Тони Блэр, много говоривший о реформе за десятилетие пребывания на посту премьер-министра, но добившийся (по собственной оценке) очень немногого, в интервью журналу The Economist сформулировал на основе своего опыта четыре ключевых аспекта повышения эффективности госсектора.
• Чтобы низы постоянно подталкивали верхи к улучшению, необходимо дать потребителям услуг либо выбор, либо (если речь идет о политике) «голос».
• Обязательно наличие стимула в виде конкуренции: потребители услуг должны иметь возможность выбирать между конкурирующими поставщиками.
• Госсектор должен постоянно искать новые возможности и формы работы вроде института семейных врачей, осуществляющих диагностику и небольшие хирургические операции, которые раньше проводились в больницах.
• Опасно навязывать слишком много целей сверху, но некоторые элементы централизованного управления результативностью необходимы, в том числе введение минимальных стандартов и внедрение системы оценки эффективности. Прямые вмешательства необходимы в крайних случаях, например для решения проблемы несостоятельных школ.
Применение инструментария менеджера по управлению затратами в государственном секторе
Большинство принципов и правил из инструментария менеджера по управлению затратами могут с успехом применяться в госсекторе.
КТО ДОЛЖЕН ЗАДАВАТЬ ТОН
• Требовательность.
• Индивидуальная ответственность.
• Упорство.
• Культура непрерывного совершенствования.
• Короткие временные рамки.
• Обратная связь.
• Стратегический скептицизм.
• Команда руководителей – финансы, персонал.
• Примеры для подражания.
Это полезный контрольный лист для нацеленного на реформы менеджера по управлению затратами. В наши дни госсектор демонстрирует прямо противоположные качества. Вот что мы видим сегодня:
• отсутствие требовательности – текущая ситуация и изменение затрат с течением времени воспринимается как данность, существующие принципы и методы работы никогда не ставятся под вопрос;
• отсутствие четкой индивидуальной ответственности – руководство госсектором представляет собой конгломерат избранных министров, руководителей аппарата и линейных менеджеров с частыми перетасовками, реорганизациями и множеством подчиненных;
• отсутствие упорства и культуры непрерывного совершенствования – это действительно основная проблема. Как правило, затратами начинают управлять только при наступлении чрезвычайных ситуаций (вспомните Нью-Йорк в 1970-е гг. или Великобританию в начале 1980-х). Но при первых же улучшениях все очень быстро возвращается на круги своя;
• отсутствие коротких временны́х рамок – почти все программы снижения затрат обещают «10 %-ное сокращение за пять лет» в надежде, что обещания осуществятся сами собой за счет естественных тенденций к сокращению или просто забудутся;
• отсутствие эффективной обратной связи – особенно такой, которая позволила бы широкой общественности видеть, что реально делается для достижения поставленных целей;
• любовь к масштабным стратегическим проектам – эпохальные решения, которые объявляются с помпой и затем сходят на нет из-за плохого исполнения;
• плохие примеры для подражания – члены британского парламента всячески противятся раскрытию личных расходов, в то время как в США политики обязаны предоставлять такие сведения в течение многих лет согласно закону о свободе информации.
МЕТОДЫ И ТАКТИКА
• Понимание динамики затрат.
• Управленческий учет.
• Максимум отдачи.
• Сегментирование.
• Понимание естественных тенденций изменения затрат.
• Концентрация на денежных, а не на учетных затратах.
• Обмен передовым опытом.
• Конкурентный анализ.
Как налогоплательщикам-акционерам нам нужна гораздо лучшая система отчетности о деятельности поставщиков услуг в государственном секторе. Пытаться понять те цифры, что дают нам сегодня, – все равно что пробираться сквозь джунгли. Это совершенно не похоже на доступные и относительно ясные учет и отчетность частного сектора (ладно-ладно, Enron не в счет). Бо́льшая часть цифр выходит из недр самих департаментов, чья деятельность оценивается. Методы определения «инфляции», «безработицы», «экономического цикла» постоянно пересматриваются. Нам нужны более осмысленные и точные показатели эффективности, которые должны подготавливаться и публиковаться независимым органом статистики и аудита.
Государству следовало бы перенять у частного сектора и принципы бухучета. Общественность негодует по поводу трюков с забалансовым финансированием и пенсионного дефицита в публичных компаниях. В не меньшей мере она должна негодовать и по поводу забалансовых операций и непризнания в учете гигантских обязательств по пенсионному обеспечению и пенсионному медицинскому страхованию со стороны государства – ни одной частной компании не сошло бы с рук подобное искажение реальности.
Более широкое применение конкурентного анализа может дать хорошие результаты. Поскольку государственные органы являются местными монополистами, «конкуренты» в данном случае – это другие страны. Например, разброс в количестве служащих центробанка на тысячу жителей в разных странах поражает: 4 – в Великобритании, 8 – в США, 18 в Еврозоне и 57 – в России. Исходя из этого, можно сократить численность персонала центробанка в России на 90 % и в Еврозоне на 75 %. В еврозоне некоторые страны перещеголяли даже эти показатели: в Банке Франции работает 14 000 человек, в Банке Англии всего 2000, хотя последний определяет денежную политику для всего Европейского центрального банка!
ПЕРСОНАЛ
• Наем.
• Заработная плата.
• Технологии и производительность.
• Увольнение.
• Минимизация штата.
Это самая сложная область в управлении затратами госсектора, в два раза сложнее, чем в частном, а назвать ее простой нельзя и там.
Критическим пунктом, обещающим максимум практической отдачи, является последний: минимизация штата. Государство никогда не будет очень эффективным менеджером по управлению затратами на людей. Поэтому лучшее решение – перевести как можно больше штатного персонала в частный сектор. Многочисленные поставщики услуг будут конкурировать за государственные контракты, привнося все преимущества конкуренции и императива прибыли и устраняя моральную проблему «клиент-работник-избиратель». Доля расходов госсектора в ВВП при этом вряд ли изменится, но его доля в общей занятости существенно сократится, что обещает весомые выгоды.
В период широкомасштабной приватизации, предпринятой правительством Тэтчер в 1980-е гг., я был молодым специалистом и не понимал ее логики. Поэтому я соглашался с приватизацией компаний в конкурентных секторах, таких как British Airways или British Telecom, но не мог понять, зачем приватизировать монополии, такие как системы водоснабжения или British Rail. Теперь мне понятна эта логика: даже естественная монополия работает лучше в частном секторе, со штатным персоналом в частном секторе. Чтобы компании не злоупотребляли своим монопольным положением, существует государственное регулирование. (Тот финансовый и операционный хаос, в котором British Rail пребывает сегодня, скорее свидетельствует о некомпетентности регулирующих органов, чем говорит против приватизации.) Гораздо хуже, когда на правах монополистов рабочая сила госсектора извлекает сверхприбыли за счет своих клиентов и налогоплательщиков. Недаром здешние профсоюзы с неприкрытой враждебностью встречают даже самые скромные шаги в направлении аутсорсинга.
